Sentenza della Cassazione Civile n° 9593 del 15/11/94 Sez.Unite
Responsabilità civile – Amministrazione pubblica – Responsabilità extracontrattuale della P.A. – Configurabilità – Condizioni – Diffusione di informazioni inesatte e omissioni o leggerezze o negligenze commesse dalla P.A. nell’esercizio di poteri di vigilanza o di controllo – Rilevanza – Proponibilità della domanda risarcitoria – Condizione – Lesione di un diritto soggetto – Impugnazioni dell’attività discrezionale di vigilanza o del cattivo esercizio di poteri di controllo – Inammissibilità – Fattispecie.
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
La Corte Suprema di Cassazione
SEZIONI UNITE CIVILI Composta dagli Ill.mi Sigg. Magistrati: Dott. Giancarlo MONTANARI VISCO Pres. di Sez. ff. di Primo Presidente “ Francesco FAVARA Pres. di Sez. “ Antonio SENSALE “ “ Michele CANTILLO Rel. Consigliere “ Girolamo GIRONE “ “ Francesco SOMMELLA “ “ Vito GIUSTINIANI “ “ Giuseppe BORRE` “ “ Massimo GENGHINI “ ha pronunciato la seguente SENTENZA sul primo ricorso iscritto al n. 14195-92 del R.G. AA.CC., proposto da TECNOARREDO di CRESCIMBENI G. e C. SAS, in persona del suo legale rapp.te p.t., elett.te dom.ta in Roma, via Baldo degli Ubaldi n. 272, presso lo studio dell`avv.to Ferdinando Massafra che la rapp.ta e difende unitamente all`avv.to Pompilio Massafra, giusta delega a margine del ricorso. Ricorrente contro CITICORP-CITIFIN FINANZIARIA S.P.A. e MINISTERO DELL`INDUSTRIA, COMMERCIO e ARTIGIANATO Intimati e sul secondo ricorso iscritto al n. 1558-93 del R.G. AA.CC., proposto da MINISTERO DELL`INDUSTRIA, COMMERCIO e ARTIGIANATO, in persona del Ministro p.t., dom.to in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, presso l`Avvocatura Generale dello Stato che lo rapp.ta e difende ope legis. Controricorrente e ricorrente incidentale contro TECNOARREDO di CRESCIMBENI G. e C. S.A.S. Intimata Avverso la sentenza n. 1447-92 della Corte di Appello di Roma, dep. il 18.5.92 (R.G. n. 3812-89). Udita nella Pubblica Udienza tenutasi il giorno 5.5.94 la relazione della causa svolta dal Cons. Rel. Dr. Cantillo. Udito l`avv.to F. Massafra. Udito il P.M., nella persona del Dr. Fabrizio Amirante, Sost.to Proc.re Gen.le presso la Corte Suprema di Cassazione che conclude per il rigetto del ricorso principale; inammissibile il ricorso incidentale.
Fatto
La soc. Tecnoarredo s.a.s., che aveva ottenuto in leasing dalla Citicorp Finanziaria Citifin s.p.a. un`autovettura, in conseguenza di un incidente stradale verificatosi poco dopo la consegna subi` un danno di lire 11.000.000; e, avendone chiesto il risarcimento alla compagnia assicuratrice del veicolo investitore, si senti` opporre il difetto di legittimazione ad agire in quanto non proprietaria dell`autovettura, La societa` concedente a sua volta rifiuto` qualsiasi intervento, invocando la clausola ordinaria prevista nei moduli contrattuali del settore, per cui l`utilizzatore e` tenuto al pagamento del canone anche quando per causa di forza maggiore o per fatto di un terzo gli sia precluso il godimento dell`autovettura, come puo` accadere in conseguenza di un incidente stradale, nonche` la clausola che faceva carico all`utilizzatore di tutti gli oneri inerenti al godimento e alle riparazioni dell`autovettura. Pertanto la Tecnoarredo convenne in giudizio la societa` di leasing e il Ministero dell`Industria chiedendo nei confronti della prima la risoluzione del contratto per inadempimento e nei confronti di entrambi la condanna al risarcimento del danno. A fondamento della domanda istante dedusse la nullita` delle clausole perche` contrarie a norme imperative, per modo che la societa` finanziaria doveva ritenersi inadempiente all`obbligo di assicurare il godimento dell`autovettura; e di tale inadempimento doveva rispondere anche il Ministero dell`Industria, quale organo dello Stato istituzionalmente preposto alla vigilanza dell`attivita` di leasing, in quanto per sua negligenza, in particolare omettendo i dovuti controlli, aveva consentito l`inserimento nei contratti delle clausole in questione. Il Tribunale di Roma, con sentenza del 17 giugno 1989, dichiaro` il difetto assoluto di giurisdizione in ordine alla domanda nei confronti del Ministro dell`Industria; e, accogliendo l`eccezione proposta dalla Citicorp Citifin, dichiaro` la prima incompetenza per territorio in ordine alla domanda proposta contro detta societa`, essendo competente il Tribunale di Milano in virtu` di specifica clausola del contratto di leasing. La Corte di appello di Roma, con la sentenza ora in esame del 18 maggio 1992, ha confermato la statuizione del tribunale di difetto di giurisdizione sulla domanda nei confronti del Ministero dell`Industria e ha rigettato quella contro la Citicorp. Quanto alla prima domanda, ha osservato che una culpa in vigilando, tale da qualificare come illecito aquiliano l`asserito comportamento omissivo del Ministero, non era configurabile perche` non si rinveniva alcuna norma che facesse obbligo al medesimo Ministero di controllare il contenuto dei contratti di locazione finanziaria e conseguentemente era esclusa la stessa possibilita` astratta di ravvisare un diritto soggettivo del privato. Quanto alla domanda nei confronti della Citicorp, la Corte ha anzitutto affermato che la competenza si era radicata innanzi al Tribunale di Roma quale foro erariale, a nulla rilevando che sulla domanda relativa fosse stato dichiarato il difetto di giurisdizione, Nel merito, il cui esame era stato sollecitato dalla stesa societa` appellante, la Corte ha osservato che nei contratti di leasing caratterizzati dallo scopo di finanziamento e finalizzati all`acquisto della proprieta` del bene da parte dell`utilizzatore non sono applicabili le norme sulla locazione, in particolare gli artt. 1576 e 1577 c.c. concernenti l`obbligo del locatario di provvedere alle riparazioni e manutenzione della cosa locata. La fattispecie presenta analogie, invece, con la vendita con riserva di proprieta` e nella specie, quindi, le clausole in questione erano pienamente valide; comunque, ha soggiunto la Corte, la validita` delle stesse si sarebbe dovuta affermare anche se fossero state applicabili le norme sulla locazione, le quali, avendo carattere dispositivo, possono essere derogate dalle parti. Avverso la sentenza ha proposto ricorso la Tecnoarredo in base a tre motivi. Resiste il Ministero dell`Industria con controricorso, con il quale ha altresi` proposto gravame incidentale condizionato basato su unico motivo.
Diritto
1. – I due ricorsi, preposti contro la stessa sentenza, debbono essere riuniti (art. 335 c.p.c.). 2. – Con il primo motivo del ricorso principale, denunziando la violazione dei principi sul riparto della giurisdizione e vizi della motivazione, la Soc. Tecnoarredo sostiene che la Corte di appello – dopo di avere correttamente individuato il fondamento della domanda nella responsabilita` aquiliana del Ministero dell`Industria per culpa in vigilando concernente l`approvazione di moduli contrattuali contenenti clausole illegittime – sia incorsa in errore nel negare la giurisdizione del giudice ordinario per l`assenza di norme relative al controllo, da parte del Ministero, dei contratti di leasing in discussione, senza considerare che riguardava il merito della controversia il concreto accertamento dell`esistenza di un siffatto potere-dovere e che, comunque, questo era insito nelle attribuzioni istituzionali del dicastero, come risultava dal d.m. 12 luglio 1988, in tema di autorizzazione all`esercizio dell`attivita` di locazione finanziaria. La censura e` infondata. Questa Corte ha piu` volte avvertito che l`attivita` della pubblica amministrazione, ancorche` costituisca esercizio di poteri largamente discrezionali, incontra il limite del principio del neminem laedere, dovendo svolgersi non solo nel rispetto dei limiti imposti dalla legge, ma anche con la diligenza e la cautela richieste in concreto da quel precetto, la cui violazione legittima, quindi, il privato all`azione di risarcimento del danno ingiusto eventualmente subito. Pertanto e` consentito al giudice ordinario accettare se vi sia stato, da parte della p.a., un comportamento colposo che abbia determinato la lesione di un diritto soggettivo, quale il diritto all`integrita` del patrimonio e quello di determinarsi liberamente nello svolgimento dell`attivita` negoziale relativa al patrimonio; e in questa ottica, con riferimento anche a fattispecie non lontane da quella qui prospettata, si e` affermato che un siffatto illecito e` astrattamente configurabile in un comportamento colpevole consistito nella diffusione di informazioni inesatte, in omissioni o in leggerezze o negligenze commesse dalla p.a. nell`esercizio di poteri di vigilanza o di controllo. Conseguenzialmente, per potersi ravvisare una domanda proponibile innanzi al giudice ordinario, non e` sufficiente la mera prospettazione della stessa come azione di responsabilita`, ma occorre pur sempre verificare se, in relazione ai termini sostanziali in cui la controversia e` impostata, sia configurabile in concreto un comportamento doloso o colposo che, superando i limiti esterni della discrezionalita`, abbia travalicato nell`illecito civile, per essere configurabile, in concreto, la lesione di un diritto soggettivo (v. sent. n. 8181 del 1993; n. 5883 del 1991). Nella specie, pero`, la domanda attrice, comunque la si consideri (al di la` della mera qualificazione della parte), non evidenzia alcuna lesione di diritto soggettivo. Non viene dedotto, infatti, un comportamento della p.a. tale da assumere le caratteristiche dell`illecito nei sensi innanzi precisati, esponendosi rilievi che potrebbero concretare altrettante censure dell`attivita` discrezionale di vigilanza o, al piu`, il cattivo esercizio di poteri di controllo assertivamente spettanti al Ministero suddetto e rispetto ai quali, ove sussistenti, le posizioni dei privati non hanno consistenza di diritto soggettivo, proponendosi al giudice un inammissibile sindacato sulla legittimita` o, al limite, sull`opportunita` di atti amministrativi. 3. – Con il secondo motivo, denunciando il vizio di omessa pronuncia o di omessa motivazione, la ricorrente sostiene che, mancando una statuizione espressa sulla sua domanda di risoluzione del contratto di leasing per inadempimento, non si puo` sfuggire all`alternativa di ritenere o che la Corte non abbia pronunziato su detta domanda, incorrendo nel primo di detti vizi, o che l`abbia implicitamente rigettata nell`affermare la validita` delle clausole oggetto della contestazione, incorrendo in tal caso nel secondo vizio. Anche questa censura e` infondata. La domanda di risoluzione del contratto era stata formulata in base all`inadempimento che – ad avviso della societa` istante – si sarebbe dovuto configurare nei confronti della Citicorp ove si fosse ritenuta l`invalidita` delle clausole del contratto di leasing che, in contrasto con gli artt. 1576 e 1577 c.c., addossavano all`utilizzatore la responsabilita` per ogni danneggiamento o deterioramento dell`autovettura anche per causa a lui non imputabile. La Corte, assimilando il contratto alla vendita con riservato dominio, ha ritenuto valide, invece, le clausole suddette e percio` legittimo il rifiuto opposto da detta societa` ai provvedimenti conseguenziali al sinistro; e ha cosi` implicitamente rigettato anche la domanda di risoluzione del contratto, senza che al riguardo dovesse svolgere una distinta motivazione, avendo in tal modo argomentato l`inesistenza dell`inadempimento. E` principio pacifico, infatti, che il rigetto implicito di una domanda puo` essere desunto dalla motivazione della sentenza, che abbia accolto una tesi incompatibile con la domanda medesima, argomentando una decisione che necessariamente ne comporti la reiezione. 4. – Con il terzo motivo di ricorso, denunziando la violazione degli artt. 112 c.p.c., 1322, 1343 e 1418 c.c., nonche` vizi della motivazione, la Soc. Tecnoarredo critica la sentenza per avere statuito sulla validita` delle clausole suddette senza preventivamente accertare se, proprio per effetto di tali clausole, dovesse ritenersi illecita la stessa causa del contratto; ad avviso della ricorrente, in tal modo si dava vita ad un contratto atipico non meritevole di tutela, perche` finalizzato alla realizzazione di vantaggi illeciti per la parte economicamente piu` forte. La critica e` manifestamente infondata. Intanto essa contraddice le argomentazioni svolte dall`attuale ricorrente nelle fasi di merito e riprese nel precedente motivo, le quali muovono dal presupposto della validita` del contratto di leasing, di cui si e` chiesta la risoluzione per inadempimento. Nella giurisprudenza di questa Corte, poi, e` pacifico che le clausole di accollo all`utilizzatore di tutti i rischi relativi al bene – per la ritardata consegna da parte del fornitore, per i vizi, per danni a terzi, per la perdita, il perimetro o il deterioramento del bene medesimo, etc. – sono pienamente valide ed in linea con la funzione economico-sociale del contratto di leasing, dovendosene escludere l`inquadramento nello schema dell`art. 1229 c.c. (v. fra altre, sent. n. 6862 del 1993; S.U. n. 65 del 1993; orientamento, codesto, che manifestamente evidenzia l`inconsistenza della tesi cui tali clausole reagirebbero in senso negativo sul giudizio in ordine alla meritevolezza degli interessi). In definitiva, il ricorso deve essere rigettato, con assorbimento del ricorso incidentale condizionato del Ministero dell`Industria e con conseguenziale condanna della ricorrente al pagamento delle spese di questo giudizio di cassazione.
P.Q.M
La Corte di Cassazione, a Sezioni unite – riunisce i ricorsi; – rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito quello incidentale; – condanna la ricorrente soc. Tecnoarredo, nei confronti del resistente Ministero dell`Industria, al pagamento delle spese di questo giudizio, che liquida in lire 2.067.000, comprese lire 2.000.000 (duemilioni) di onorari, oltre le spese prenotate a debito. Così deciso in Roma, il 5 maggio 1994.
Codice civile (1942), Art. 1229
Codice civile (1942), Art. 1322
Codice civile (1942), Art. 1343
Codice civile (1942), Art. 1418
Codice civile (1942), Art. 1576
Codice civile (1942), Art. 1577
Codice procedura civile, Art. 112
Codice procedura civile, Art. 335
DM. 12/07/1988