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sentenza n. 1030 del 10/02/96
Corte di Cassazione civile
2002-06-25
Sentenza della Cassazione Civile n° 1030 del 10/02/96 Sez.Unite
Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura - Attribuzioni - Proprie - Certificazione - Certificazione inesatta imputabile a comportamento colposo - Sollecito civile comportante risarcimento del danno - Configurabilita`.
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
La Corte Suprema di Cassazione
SEZIONI UNITE CIVILI Composta dagli Ill.mi Sigg. Magistrati: Dott. Antonio LA TORRE Primo Pres. Agg. `` Romano PANZARANI Pres. di Sez. `` Marcello TADDEUCCI `` `` Raffaele NUOVO Consigliere `` Gentile RAPONE `` `` Salvatore NARDINO `` `` Raffaele MAROTTA `` `` Vito GIUSTINIANI `` `` Rafaele CORONA Rel. `` ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da AHLIA BUILDING MATERIALS COMPANY, con sede in Tripoli (Libia), in persona del suo legale rapp.te p.t., elett.te dom.ta in Roma, Via Claudio Monteverdi n. 16, presso lo studio dell`avv.to Giuseppe Consolo che la rapp.ta e difende unitamente all`avv.to Giorgio Villani, giusta procura speciale in atti; Ricorrente contro CAMERA DI COMMERCIO INDUSTRIA ARTIGIANATO AGRICOLTURA DELLA PROVINCIA DI GENOVA, Intimata e sul 2 ricorso n. 08194-94 proposto da: CAMERA DI COMMERCIO, INDUSTRIA, ARTIGIANATO E AGRICOLTURA DI GENOVA, con sede in Genova, in persona del suo Presidente p.t., elett.te dom.ta in Roma, Piazza di Trevi n. 86, presso lo studio dell`avv.to Maria Teresa Barbantini che la rapp.ta e difende unitamente agli avv.ti Alberto Castagnoli e Giacomo Bonavera, giusta delega in calce al controricorso e ricorso incidentale condizionato; Controricorrente e ricorrente incidentale nonche` contro AHLIA BUILDING MATERIALS COMPANY con sede in TRIPOLI; Intimata avverso la sentenza n. 1020-93 della Corte d`Appello di GENOVA, depositata il 11-12-93 e notificata il 28-3-94; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 16-11-95 dal Consigliere Relatore Dott. Rafaele CORONA; udito l`Avvocato Barbantini; udito il P.M., nella persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Fabrizio AMIRANTE che ha concluso per: dichiararsi la nullita` della sentenza con violazione art. 354 c.p.c..
Fatto
Con citazione 20 maggio 1987, la Ahlia Building Materials Company, con sede in Tripoli, convenne davanti al Tribunale di Genova la locale Camera di Commercio. Espose che, nel dicembre del 1978, con la Consulcom Company di Genova aveva stipulato la compravendita di duemila tonnellate di tondino di ferro, per il corrispettivo di 570.000 dollari USA. Il pagamento del prezzo doveva avvenire a mezzo banca, in seguito alla presentazione dei seguenti documenti: a) giro completo di polizze di carico con inserita la clausola di netto a bordo (clean on board); b) fatture sottoscritte dalla venditrice; c) elenco dei contenitori (packing list) della merce spedita; d) certificato rilasciato dalla Camera di Commercio di Genova circa l`origine italiana della merce. Tutti i documenti, apparentemente regolari, erano stati presentati e, a mezzo banca, il prezzo era stato accreditato in favore della Consulcom Company di Genova. Poiche` la merce non era mai pervenuta a Bengasi, si era accertato che la compratrice era rimasta vittima di una truffa, in quanto la merce non era mai stata imbarcata sulla nave indicata nella polizza di carico. Certo Giovanni Divano, rappresentate legale della Consulcom Company, da Tribunale penale di Genova era stato ritenuto colpevole del reato di truffa e condannato anche al risarcimento del danno in favore della parte civile Ahlia Building Materials Company, ma era risultato insolvente. Peraltro, la truffa era stata resa possibile dal comportamento colposo della Camera di Commercio di Genova, la quale aveva rilasciato un certificato di origine delle merci in realta` inesistenti. Domando` che la Camera di Commercio di Genova fosse condannata al risarcimento del danno, pari al controvalore in lire italiane di 570.000 dollari USA, oltre ai danni successivi. La Camera di Commercio, Industria, Artigianato ed Agricoltura di Genova pregiudizialmente eccepi` il difetto di giurisdizione, in quanto il rilascio di certificazioni da parte degli enti pubblici era regolato da norme di azione, la cui violazione avrebbe cagionato, se mai, la lesione di interessi semplici o, al piu`, di interessi legittimi, ma non certo di diritti soggettivi. In subordine, chiese il rigetto della domanda per difetto del nesso di causalita` tra l`asserito errore nel rilascio del certificato ed il danno subito; l`accredito del prezzo in favore della venditrice, infatti, era stato determinato unicamente dalla presentazione del documento rappresentativo della merce, vale a dire della polizza di carico fittizia, e relativamente alla produzione del danno non aveva svolto alcun ruolo la certificazione dell`origine della merce rilasciata dalla Camera di Commercio, che aveva il solo scopo di agevolare lo sdoganamento. Con sentenza 7 novembre 1989 - 11 aprile 1990, il Tribunale di Genova accolse l`eccezione di difetto di giurisdizione e dichiaro` inammissibile la domanda. La Corte d`Appello di Genova, con sentenza 18 marzo - 11 dicembre 1993, modificando il dispositivo della pronunzia di primo grado, rigetto` nel merito la domanda proposta dall`attrice. Si osserva nella sentenza che il certificato rilasciato dalla Camera di Commercio - effettivamente non rispondente ad una partita di merce nella disponibilita` della ditta, che lo aveva richiesto - non aveva spiegato efficacia causale giuridicamente rilevante rispetto al danno subito dall`acquirente. L`elemento determinate del raggiro posto in essere ai danni della compratrice, per la verita`, era configurato dalla falsa polizza di carico che, rappresentando fittiziamente l`adempimento della obbligazione di consegna della merce, aveva giustificato lo svincolo del prezzo in favore della venditrice. Ricorre per cassazione la Ahlia Building Materials Company; la Camera di Commercio di Genova resiste con controricorso e propone, altresi`, ricorso incidentale condizionato.
Diritto
I 1. - A fondamento del ricorso principale, la ricorrente deduce: 1.1 Violazione e falsa applicazione dell`art. 2043 cod. civ. Erra la Corte d`Appello nel negare l`efficienza causale del comportamento colposo della Camera di Commercio rispetto all`evento dannoso, poiche` la certificazione d`origine della merce aveva concorso allo svincolo del prezzo in favore della venditrice, in misura pari a quella di tutti gli altri documenti richiesti, dato che la mancanza anche di uno solo avrebbe impedito la negoziazione del credito documentario da parte della Banca. 1.2 Omessa, insufficiente e contraddittoria motivazione circa un punto decisivo. Esiste contraddizione tra l`affermazione della non rispondenza al vero del certificato di origine e della inosservanza da parte della Camera di Commercio di Genova delle raccomandazioni della Conferenza Permanente delle Camere di Commercio europee, da un lato, e l`esclusione della violazione del principio del neminem laedere, dall`altro, Esiste errore nella ritenuta efficienza causale assorbente della falsa polizza di carico, posto che tutti i documenti richiesti dalla lettera di credito dovevano essere considerati essenziali in eguale misura, a prescindere dalla funzione di ciascuno di essi. 1.3 Insufficiente e contraddittoria motivazione in ordine ad un punto decisivo della controversia. Dalla sentenza penale di condanna del Divano non poteva evincersi il valore decisivo della falsificazione della polizia di carico nella perpetrazione del raggiro. Tutti i documenti avevano pari valenza e funzione, ragion per cui nella fattispecie era applicabile il principio di equivalenza delle cause, sancito dall`art. 40 cod. pen. e non poteva aprioristicamente escludersi la rilevanza eziologica del comportamento tenuto dalla Camera di Commercio. Infatti, se la Camera di Commercio avesse preteso la fattura d`origine della merce - come dovuto - anziche` limitarsi ad accettare la fattura della stessa ditta richiedente, avrebbe vanificato il disegno criminoso del Divano. 2. - A fondamento del ricorso incidentale condizionato, la ricorrente incidentale deduce omesso esame di un punto decisivo della controversia; violazione e falsa applicazione della L. 20 marzo 1865, n. 2248 all. E. La sentenza impugnata ha omesso di pronunziare circa il rigetto dell`eccezione di difetto di giurisdizione, accolta dal Tribunale e riproposta espressamente nella comparsa di risposta in appello. L`eventuale imperfetto uso, da parte di un ente pubblico, dei poteri discrezionali ad esso spettanti nel rilascio di una certificazione amministrativa non e` suscettibile di violare diritti soggettivi e costituire, pertanto, fonte di responsabilita` ex art. 2043 cod. civ., ma soltanto di meri interessi semplici, ovvero di interessi legittimi, tutelabili eventualmente davanti al giudice amministrativo. II 3. - Ha carattere pregiudiziale l`eccezione di difetto di giurisdizione sollevata con il ricorso incidentale. Nel genus delle cosiddette certificazioni ``in senso improprio``, rilasciate dalla Pubblica Amministrazione, si comprendono le attestazioni, le quali non riproducono un fatto gia` rappresentato in un registro pubblico (o equiparato o, comunque, in un foglio ufficiale); quindi, non fanno riferimento ad alcuna certezza legale, ma costituiscono il risultato di una attivita` di accertamento compiuta direttamente da pubbliche autorita`. In questa Categoria - in quanto non riproducono un fatto gia` rappresentato in un registro pubblico, ma attestano un accertamento compiuto dall`amministrazione pubblica - rientrano le certificazioni, che le Camere di Commercio rilasciano in ordine all`origine delle merci, ai sensi dell`art. 13 del D.P.R. 28 giugno 1955, n. 620. Con riferimento a casi consimili, la giurisprudenza afferma che l`attivita` della Pubblica Amministrazione, anche nel campo della pura discrezionalita`, deve svolgersi nei limiti posti non solo dalla legge, ma anche dalla norma primaria del neminem laedere. Pertanto, e` consentito al giudice ordinario - al quale, peraltro, e` vietato stabilire se il potere discrezionale sia stato o meno opportunamente esercitato - accertare se da parte della stessa Amministrazione vi sia stato un comportamento colposo tale che, in violazione della suddetta norma primaria, abbia determinato la lesione di un diritto soggettivo. Dati i principi di legalita`, imparzialita` e buona amministrazione, dettati dall`art. 97 Cost., infatti, la Pubblica Amministrazione e` tenuta a subire le conseguenze stabilite dall`art. 2043 cod. civ., atteso che tali principi si pongono come limiti esterni alla sua attivita` discrezionale (Cass., Sez. Un., 18 maggio 1995, n. 5477). La diffusione di informazioni inesatte o le omissioni o negligenze commesse dall`Amministrazione nell`esercizio dei poteri di vigilanza e di controllo costituisce un illecito suscettibile di accertamento da parte del giudice ordinario, al quale spetta la valutazione della sussistenza in concreto di posizioni di diritto soggettivo meritevoli della tutela risarcitoria (Cass., Sez. Un., 27 ottobre 1994, n. 8836). Alla luce delle direttive esposte, le Camere di Commercio, come qualsivoglia amministrazione pubblica - rilasciando certificazioni inesatte a causa di negligente o errato accertamento circa l`origine delle merci - possono incorrere in un comportamento colposo, in violazione della norma primaria del neminem laedere, che si risolve in un illecito civile. Spetta, quindi, al giudice ordinario accertare in concreto la sussistenza delle posizioni di diritto soggettivo lese e meritevoli di risarcimento del danno. Il ricorso incidentale, pertanto, deve essere disatteso. 4. - Per quanto concerne il ricorso principale, deve rilevarsi che la Corte d`Appello non poteva pronunziare sul merito. A norma dell`art. 353 cod. proc. civ., ``il giudice di appello, se riforma la sentenza di primo grado dichiarando che il giudice ordinario ha sulla causa la giurisdizione negata dal primo giudice, pronunzia sentenza con la quale rimanda le parti al primo giudice``. La disposizione costituisce una eccezione alla regola generale, secondo cui la sentenza d`appello si sostituisce a quella del giudice di primo grado, costituendo una nuova decisione della causa; eccezione determinata dalla necessita` di non perdere un grado di giudizio, posto che nella ipotesi di dichiarazione del difetto di giurisdizione manca del tutto il giudizio di primo grado sul merito della causa. Si afferma dalla giurisprudenza che, nel caso in cui il giudice di primo grado abbia dichiarato il difetto di giurisdizione, il giudice d`appello, a pena di nullita` della sentenza, non puo` esaminare alcuna questione relativa al merito della causa. Si tratta di nullita` rilevabile anche d`ufficio in sede di legittimita`, vertendosi in tema di violazione del principio di ordine pubblico del doppio grado del giudizio (Cass., Sez. Un., 11 maggio 1984, n. 3949). Tale vizio comporta che, cassata la sentenza d`appello, la causa debba essere rimessa al primo giudice (Cass., Sez. Lav., 22 ottobre 1986, n. 6213). Nella specie, il Tribunale di Genova aveva dichiarato inammissibile la domanda proposta dalla attrice per difetto di giurisdizione. La Corte d`Appello di Genova, pronunziando sul merito della causa, implicitamente ha ritenuto sussistente la giurisdizione dell`autorita` giudiziaria ordinaria. Peraltro, a norma dell`art. 353 cod. proc. civ. cit., avrebbe dovuto limitarsi a dichiarare la sussistenza della giurisdizione del giudice ordinario e rimandare le parti davanti al Tribunale. La sentenza 18 marzo - 11 dicembre 1993, che ha esaminato il merito in violazione del preciso disposto dell`art. 353 cod. proc. civ., e` viziata da nullita`. III 5. - La Suprema Corte, riuniti i ricorsi, deve rigettare il ricorso incidentale e dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario; pronunziando sul ricorso principale, deve dichiarare la nullita` della sentenza impugnata e rimettere la causa al primo giudice anche per le spese del giudizio.
P.Q.M
La Corte a Sezioni Unite riunisce i ricorsi, rigetta il ricorso incidentale e dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; pronunziando sul ricorso principale, dichiara la nullita` della sentenza della Corte d`Appello di Genova e rimette gli atti anche per le spese del giudizio di legittimita` al primo giudice. Roma, 16 novembre 1995.
Codice civile (1942), Art. 2043
Costituzione Repubblica, Art. 97
Codice penale, Art. 40
Codice procedura civile, Art. 353
LS. 28/06/1955 Num. 620 Art. 13
LS. 20/03/1865 Num. 2248
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Sentenza n. 5477 del 18/05/1995
Corte di Cassazione civile
1995-05-18
Sentenza della Cassazione Civile n° 5477 del 18/05/95 Sez.Unite
Responsabilita` civile - Amministrazione pubblica - Atti discrezionali - Svolgimento dell`attivita` discrezionale della PA - Limiti posti dalla legge e dalla norma primaria del neminem laedere - Obbligo di osservanza della PA - Sussistenza - Comportamento colposo della PA determinante la lesione di un diritto soggettivo - Potere di accertamento da parte del giudice ordinario - Configurabilita`.
Danni - Condanna generica - Separazione del giudizio dell`an da quello sul quantum - Azione di danni proposta dal privato nei confronti della PA - Non risarcibilita` del danno da lesione di interessi legittimi - Rigetto nel merito della domanda.
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
La Corte Suprema di Cassazione
SEZIONI UNITE CIVILI Composta dagli Ill.mi Sigg. Magistrati: Dott. Franco BILE Pres. di Sez. `` ff. di Primo Presidente `` Francesco E. ROSSI Pres. di Sez. `` Marcello TADDEUCCI `` `` Vittorio VOLPE Consigliere `` Vito GIUSTINIANI `` `` Vincenzo BALDASSARRE Rel. `` `` Gaetano GAROFALO `` `` Massimo GENGHINI `` `` Giovanni OLLA `` ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 778-94 del R.G.AA.CC., proposto da BRUNO LABRUNA, elett.te dom.to in Roma, Via Monte Zebio n. 37, presso lo studio dell`avv.to Elio Fazzalari che lo rapp.ta e difende, giusta delega a margine del ricorso. Ricorrente contro MINISTERO dell`INDUSTRIA, del COMMERCIO e dell`ARTIGIANATO e per il MINISTERO di GRAZIA e GIUSTIZIA, in persona dei rispettivi Ministri p.t., dom.ti in Roma, Via dei Portoghesi N. 12, presso l`Avvocatura Generale dello Stato che li rapp.ta e difende ope legis. Controricorrenti Avverso la sentenza n. 14595-92 del Tribunale di Roma dep. il 4.12.1992. Udita nella Pubblica Udienza tenutasi il giorno 16.2.1995 la relazione della causa svolta dal Cons. Rel. Dr. Baldassarre. Udito l`avv.to E. Fazzalari. Udito il P.M., nella persona del Dr. Fabrizio Amirante, Sost.to Proc.re Gen.le presso la Corte Suprema di Cassazione che ha concluso per la giurisdizione dell`A.G.O.
Fatto
Con citazione del 29 luglio 1987 Bruno Labruna conveniva innanzi al Tribunale di Roma i Ministeri dell`Industria e di Grazia e Giustizia per la condanna, in solido, al risarcimento dei danni, in lire 600 milioni al maggio 1987, oltre il credito ulteriore, conseguenti all`illegittimo comportamento delle due Amministrazioni, ravvisato nell`inspiegabile ritardo (oltre cinque mesi) di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale del decreto 29 ottobre 1983, con il quale era stata revocata l`autorizzazione alla ``Reno s.p.a. - Fiduciaria e di revisione``. Deduceva che tale ritardo gli aveva impedito di conoscere la reale, poi rivelatasi fallimentare, capacita` imprenditoriale della Reno, alla quale nel dicembre 1983 aveva affidato, con mandato fiduciario, somme per complessive lire 320 milioni, e che non lasciava speranze di recupero nemmeno il trasferimento dei contratti, giusta autorizzazione ministeriale, alla societa` ``Previdenza``, che, in seguito, era stata messa in liquidazione coatta amministrativa. L`adito Tribunale di Roma, con sentenza 18 novembre - 4 dicembre 1992 ha dichiarato il difetto di giurisdizione dell`A.G.O., osservando che: a) la vigilanza da parte del Ministero dell`Industria e` preordinata a salvaguardare l`interesse generale con conferimento di ampi poteri discrezionali e di apprezzamento, non sindacabili dal giudice ordinario; b) le scelte in materia di pubblicazione sulla G.U. sono di assoluta discrezionalita`, sono assunte nell`ambito della responsabilita` politica del Ministero e sono dirette alla cura del pubblico interesse, a fronte del quale debbono ritenersi esistenti, non diritti soggettivi, ma interessi diffusi o, al piu`, interessi legittimi; c) l`attivita` di pubblicazione sulla G.U., in se` considerata, appare preordinata alla tutela di interessi generali e non di interessi dei singoli, che non assurgono a dignita` di diritti soggettivi. Il Labruna propone regolamento preventivo di giurisdizione, illustrato anche con memoria. Resistono le Amministrazioni intimate.
Diritto
- 1) - Il ricorrente - al fine della declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario - richiama la prassi costante (riconducibile al disposto delle norme disciplinanti la pubblicazione sulla G.U. degli atti di interesse generale per esteso ovvero per sunto o estratto, ai sensi del RD 24 settembre 1931 n. 1256, o rispondenti ad esigenze di carattere informativo diffuso ai sensi del DPR 28 dicembre 1985 n. 1092) di pubblicare tutti i provvedimenti di autorizzazione o revoca ad operare, concernenti le societa` fiduciarie, e assume che detta pubblicazione sia da considerare ``atto dovuto``, non avendo i suddetti Ministeri ``margine di scelta di pubblicare o meno il decreto di revoca ad operare riguardante la Soc. ``Reno``; che nella specie l`omissione era da considerare gravemente colpevole, antigiuridica e foriera di responsabilita` della p.a.; che aveva denunciato anche, a fondamento della giurisdizione ordinaria, la negligenza, l`imprudenza e la parzialita` del Ministero nei suoi compiti di sorveglianza. - 2) - A sostegno dell`istanza parte ricorrente ha richiamato la recente sentenza di queste Sezioni Unite 2 giugno 1992 n. 6667, emessa nel procedimento di regolamento preventivo relativo alla controversia promossa da alcuni risparmiatori, che, assumendo di essere stati coinvolti e danneggiati nel c.d. ``caso Sgarlata``, avevano agito nei confronti del titolare pro-tempore del Ministero dell`industria. Che l`azione sia stata proposta in quel caso nei confronti del titolare dell`organo amministrativo non sposta i termini della questione, atteso che - come rilevato in motivazione - si tratta, comunque, di responsabilita` aquiliana, caratterizzata dalla solidarieta` tra Amministrazione e titolare dell`organo amministrativo. - 3) - Le Sezioni unite hanno dichiarato inammissibile il regolamento preventivo, proposto in quella controversia dal convenuto, sul rilievo dell`insussistenza di una questione di giurisdizione, lasciando, quindi, la causa alla cognizione dell`adito giudice ordinario. Nel presente giudizio, non solo le parti sono invertite, essendo ricorrente l`attore, ma v`e` una pronunzia declinatoria della giurisdizione, alla quale e` necessario porre rimedio, si` da consentire al giudice ordinario di decidere l`azione di responsabilita` aquiliana proposta dal Labruna. - 4) - Il collegio - richiamate e condivise le considerazione che sorreggono la sentenza n. 6667-92 e quelle precedenti in essa citate - deve ribadire che l`attivita` della pubblica amministrazione, anche nel campo della pura discrezionalita`, deve svolgersi nei limiti posti non solo dalla legge, ma anche dalla norma primaria del ``neminen laedere``; per cui e` consentito al giudice ordinario - al quale e` pur sempre vietato stabilire se il potere discrezionale sia stato, o meno, opportunamente esercitato - accertare se vi sia stato da parte della stessa amministrazione, un comportamento colposo tale che, in violazione della suindicata norma primaria, abbia determinato la violazione di un diritto soggettivo, trovando origine la responsabilita` civile della P.A. per danni ingiusti arrecati a terzi nella inosservanza delle comuni regole di prudenza e diligenza ed anche nella violazione di norme e prescrizioni, alla cui osservanza tutti sono tenuti. Stanti i principi di legalita`, imparzialita` e buona amministrazione, dettati dall`art. 97 Cost. - la stessa P.A. e` tenuta a subire le conseguenze stabilite dall`art. 2043 cod. civ., atteso che tali principi si pongono come limiti esterni alla sua attivita` discrezionale, il sindacato di questa rimanendo, al contrario, precluso dal giudice ordinario. - 5) - La domanda proposta dal Labruna tende alla condanna delle convenute Amministrazioni al risarcimento del danno derivatogli dalla asserita ritardata pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale (e conseguente non tempestiva conoscenza) del decreto di revoca dell`autorizzazione ad esercitare attivita` fiduciaria e di revisione alla societa` ``Reno``. Rispetto a tale domanda sono dedotte violazioni delle regole di comune prudenza e diligenza, implicanti, in tesi, violazione del diritto soggettivo dell`istante all`integrita` patrimoniale, che deve trovare tutela innanzi al giudice ordinario. La domanda va ricondotta, invece, all`ambito proprio dell`attivita` discrezionale della pubblica amministrazione, la` dove risulta allegato, nella sostanza, un esercizio non corretto di attivita` discrezionali dello Stato, che si traduce nella lesione di interessi legittimi (o addirittura di interessi semplici). Non ne deriva tuttavia uno spostamento della competenza giurisdizionale al riguardo. Difatti, secondo l`orientamento ormai consolidato di queste Sezioni Unite (v. sent. n. 6667-92 cit., 3 luglio 1989 n. 3183), quando sia proposta azione di danni, la questione della non risarcibilita` del danno per lesione d`interessi legittimi - posto che la fattispecie dell`illecito civile di cui all`art. 2043 cit. presuppone in ogni caso la violazione di un diritto soggettivo - comporta non l`improponibilita` per difetto assoluto di giurisdizione, ma il rigetto nel merito, per difetto del diritto, della domanda risarcitoria proposta dal privato con nei confronti della P.A.. - 6) - Per le esposte ragioni, annullata la sentenza del Tribunale, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Segue la condanna solidale delle Amministrazioni resistenti alle spese.
P.Q.M
La Corte, a sezioni unite, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; condanna le Amministrazioni resistenti, in solido, alle spese in lire 222.000 oltre onorari in lire dieci milioni. Cosi` deciso il 16 febbraio 1995.
Codice civile (1942), Art. 2043
Costituzione Repubblica, Art. 97
LS. 28/12/1985 Num. 1092
LS. 24/09/1931 Num. 1256
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Sentenza n. 9593 del 15/11/1994
Corte di Cassazione civile
1994-11-15
Sentenza della Cassazione Civile n° 9593 del 15/11/94 Sez.Unite
Responsabilita` civile - Amministrazione pubblica - Responsabilita` extracontrattuale della P.A. - Configurabilita` - Condizioni - Diffusione di informazioni inesatte e omissioni o leggerezze o negligenze commesse dalla P.A. nell`esercizio di poteri di vigilanza o di controllo - Rilevanza - Proponibilita` della domanda risarcitoria - Condizione - Lesione di un diritto soggetto - Impugnazioni dell`attivita` discrezionale di vigilanza o del cattivo esercizio di poteri di controllo - Inammissibilita` - Fattispecie.
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
La Corte Suprema di Cassazione
SEZIONI UNITE CIVILI Composta dagli Ill.mi Sigg. Magistrati: Dott. Giancarlo MONTANARI VISCO Pres. di Sez. ff. di Primo Presidente `` Francesco FAVARA Pres. di Sez. `` Antonio SENSALE `` `` Michele CANTILLO Rel. Consigliere `` Girolamo GIRONE `` `` Francesco SOMMELLA `` `` Vito GIUSTINIANI `` `` Giuseppe BORRE` `` `` Massimo GENGHINI `` ha pronunciato la seguente SENTENZA sul primo ricorso iscritto al n. 14195-92 del R.G. AA.CC., proposto da TECNOARREDO di CRESCIMBENI G. e C. SAS, in persona del suo legale rapp.te p.t., elett.te dom.ta in Roma, via Baldo degli Ubaldi n. 272, presso lo studio dell`avv.to Ferdinando Massafra che la rapp.ta e difende unitamente all`avv.to Pompilio Massafra, giusta delega a margine del ricorso. Ricorrente contro CITICORP-CITIFIN FINANZIARIA S.P.A. e MINISTERO DELL`INDUSTRIA, COMMERCIO e ARTIGIANATO Intimati e sul secondo ricorso iscritto al n. 1558-93 del R.G. AA.CC., proposto da MINISTERO DELL`INDUSTRIA, COMMERCIO e ARTIGIANATO, in persona del Ministro p.t., dom.to in Roma, Via dei Portoghesi n. 12, presso l`Avvocatura Generale dello Stato che lo rapp.ta e difende ope legis. Controricorrente e ricorrente incidentale contro TECNOARREDO di CRESCIMBENI G. e C. S.A.S. Intimata Avverso la sentenza n. 1447-92 della Corte di Appello di Roma, dep. il 18.5.92 (R.G. n. 3812-89). Udita nella Pubblica Udienza tenutasi il giorno 5.5.94 la relazione della causa svolta dal Cons. Rel. Dr. Cantillo. Udito l`avv.to F. Massafra. Udito il P.M., nella persona del Dr. Fabrizio Amirante, Sost.to Proc.re Gen.le presso la Corte Suprema di Cassazione che conclude per il rigetto del ricorso principale; inammissibile il ricorso incidentale.
Fatto
La soc. Tecnoarredo s.a.s., che aveva ottenuto in leasing dalla Citicorp Finanziaria Citifin s.p.a. un`autovettura, in conseguenza di un incidente stradale verificatosi poco dopo la consegna subi` un danno di lire 11.000.000; e, avendone chiesto il risarcimento alla compagnia assicuratrice del veicolo investitore, si senti` opporre il difetto di legittimazione ad agire in quanto non proprietaria dell`autovettura, La societa` concedente a sua volta rifiuto` qualsiasi intervento, invocando la clausola ordinaria prevista nei moduli contrattuali del settore, per cui l`utilizzatore e` tenuto al pagamento del canone anche quando per causa di forza maggiore o per fatto di un terzo gli sia precluso il godimento dell`autovettura, come puo` accadere in conseguenza di un incidente stradale, nonche` la clausola che faceva carico all`utilizzatore di tutti gli oneri inerenti al godimento e alle riparazioni dell`autovettura. Pertanto la Tecnoarredo convenne in giudizio la societa` di leasing e il Ministero dell`Industria chiedendo nei confronti della prima la risoluzione del contratto per inadempimento e nei confronti di entrambi la condanna al risarcimento del danno. A fondamento della domanda istante dedusse la nullita` delle clausole perche` contrarie a norme imperative, per modo che la societa` finanziaria doveva ritenersi inadempiente all`obbligo di assicurare il godimento dell`autovettura; e di tale inadempimento doveva rispondere anche il Ministero dell`Industria, quale organo dello Stato istituzionalmente preposto alla vigilanza dell`attivita` di leasing, in quanto per sua negligenza, in particolare omettendo i dovuti controlli, aveva consentito l`inserimento nei contratti delle clausole in questione. Il Tribunale di Roma, con sentenza del 17 giugno 1989, dichiaro` il difetto assoluto di giurisdizione in ordine alla domanda nei confronti del Ministro dell`Industria; e, accogliendo l`eccezione proposta dalla Citicorp Citifin, dichiaro` la prima incompetenza per territorio in ordine alla domanda proposta contro detta societa`, essendo competente il Tribunale di Milano in virtu` di specifica clausola del contratto di leasing. La Corte di appello di Roma, con la sentenza ora in esame del 18 maggio 1992, ha confermato la statuizione del tribunale di difetto di giurisdizione sulla domanda nei confronti del Ministero dell`Industria e ha rigettato quella contro la Citicorp. Quanto alla prima domanda, ha osservato che una culpa in vigilando, tale da qualificare come illecito aquiliano l`asserito comportamento omissivo del Ministero, non era configurabile perche` non si rinveniva alcuna norma che facesse obbligo al medesimo Ministero di controllare il contenuto dei contratti di locazione finanziaria e conseguentemente era esclusa la stessa possibilita` astratta di ravvisare un diritto soggettivo del privato. Quanto alla domanda nei confronti della Citicorp, la Corte ha anzitutto affermato che la competenza si era radicata innanzi al Tribunale di Roma quale foro erariale, a nulla rilevando che sulla domanda relativa fosse stato dichiarato il difetto di giurisdizione, Nel merito, il cui esame era stato sollecitato dalla stesa societa` appellante, la Corte ha osservato che nei contratti di leasing caratterizzati dallo scopo di finanziamento e finalizzati all`acquisto della proprieta` del bene da parte dell`utilizzatore non sono applicabili le norme sulla locazione, in particolare gli artt. 1576 e 1577 c.c. concernenti l`obbligo del locatario di provvedere alle riparazioni e manutenzione della cosa locata. La fattispecie presenta analogie, invece, con la vendita con riserva di proprieta` e nella specie, quindi, le clausole in questione erano pienamente valide; comunque, ha soggiunto la Corte, la validita` delle stesse si sarebbe dovuta affermare anche se fossero state applicabili le norme sulla locazione, le quali, avendo carattere dispositivo, possono essere derogate dalle parti. Avverso la sentenza ha proposto ricorso la Tecnoarredo in base a tre motivi. Resiste il Ministero dell`Industria con controricorso, con il quale ha altresi` proposto gravame incidentale condizionato basato su unico motivo.
Diritto
1. - I due ricorsi, preposti contro la stessa sentenza, debbono essere riuniti (art. 335 c.p.c.). 2. - Con il primo motivo del ricorso principale, denunziando la violazione dei principi sul riparto della giurisdizione e vizi della motivazione, la Soc. Tecnoarredo sostiene che la Corte di appello - dopo di avere correttamente individuato il fondamento della domanda nella responsabilita` aquiliana del Ministero dell`Industria per culpa in vigilando concernente l`approvazione di moduli contrattuali contenenti clausole illegittime - sia incorsa in errore nel negare la giurisdizione del giudice ordinario per l`assenza di norme relative al controllo, da parte del Ministero, dei contratti di leasing in discussione, senza considerare che riguardava il merito della controversia il concreto accertamento dell`esistenza di un siffatto potere-dovere e che, comunque, questo era insito nelle attribuzioni istituzionali del dicastero, come risultava dal d.m. 12 luglio 1988, in tema di autorizzazione all`esercizio dell`attivita` di locazione finanziaria. La censura e` infondata. Questa Corte ha piu` volte avvertito che l`attivita` della pubblica amministrazione, ancorche` costituisca esercizio di poteri largamente discrezionali, incontra il limite del principio del neminem laedere, dovendo svolgersi non solo nel rispetto dei limiti imposti dalla legge, ma anche con la diligenza e la cautela richieste in concreto da quel precetto, la cui violazione legittima, quindi, il privato all`azione di risarcimento del danno ingiusto eventualmente subito. Pertanto e` consentito al giudice ordinario accettare se vi sia stato, da parte della p.a., un comportamento colposo che abbia determinato la lesione di un diritto soggettivo, quale il diritto all`integrita` del patrimonio e quello di determinarsi liberamente nello svolgimento dell`attivita` negoziale relativa al patrimonio; e in questa ottica, con riferimento anche a fattispecie non lontane da quella qui prospettata, si e` affermato che un siffatto illecito e` astrattamente configurabile in un comportamento colpevole consistito nella diffusione di informazioni inesatte, in omissioni o in leggerezze o negligenze commesse dalla p.a. nell`esercizio di poteri di vigilanza o di controllo. Conseguenzialmente, per potersi ravvisare una domanda proponibile innanzi al giudice ordinario, non e` sufficiente la mera prospettazione della stessa come azione di responsabilita`, ma occorre pur sempre verificare se, in relazione ai termini sostanziali in cui la controversia e` impostata, sia configurabile in concreto un comportamento doloso o colposo che, superando i limiti esterni della discrezionalita`, abbia travalicato nell`illecito civile, per essere configurabile, in concreto, la lesione di un diritto soggettivo (v. sent. n. 8181 del 1993; n. 5883 del 1991). Nella specie, pero`, la domanda attrice, comunque la si consideri (al di la` della mera qualificazione della parte), non evidenzia alcuna lesione di diritto soggettivo. Non viene dedotto, infatti, un comportamento della p.a. tale da assumere le caratteristiche dell`illecito nei sensi innanzi precisati, esponendosi rilievi che potrebbero concretare altrettante censure dell`attivita` discrezionale di vigilanza o, al piu`, il cattivo esercizio di poteri di controllo assertivamente spettanti al Ministero suddetto e rispetto ai quali, ove sussistenti, le posizioni dei privati non hanno consistenza di diritto soggettivo, proponendosi al giudice un inammissibile sindacato sulla legittimita` o, al limite, sull`opportunita` di atti amministrativi. 3. - Con il secondo motivo, denunciando il vizio di omessa pronuncia o di omessa motivazione, la ricorrente sostiene che, mancando una statuizione espressa sulla sua domanda di risoluzione del contratto di leasing per inadempimento, non si puo` sfuggire all`alternativa di ritenere o che la Corte non abbia pronunziato su detta domanda, incorrendo nel primo di detti vizi, o che l`abbia implicitamente rigettata nell`affermare la validita` delle clausole oggetto della contestazione, incorrendo in tal caso nel secondo vizio. Anche questa censura e` infondata. La domanda di risoluzione del contratto era stata formulata in base all`inadempimento che - ad avviso della societa` istante - si sarebbe dovuto configurare nei confronti della Citicorp ove si fosse ritenuta l`invalidita` delle clausole del contratto di leasing che, in contrasto con gli artt. 1576 e 1577 c.c., addossavano all`utilizzatore la responsabilita` per ogni danneggiamento o deterioramento dell`autovettura anche per causa a lui non imputabile. La Corte, assimilando il contratto alla vendita con riservato dominio, ha ritenuto valide, invece, le clausole suddette e percio` legittimo il rifiuto opposto da detta societa` ai provvedimenti conseguenziali al sinistro; e ha cosi` implicitamente rigettato anche la domanda di risoluzione del contratto, senza che al riguardo dovesse svolgere una distinta motivazione, avendo in tal modo argomentato l`inesistenza dell`inadempimento. E` principio pacifico, infatti, che il rigetto implicito di una domanda puo` essere desunto dalla motivazione della sentenza, che abbia accolto una tesi incompatibile con la domanda medesima, argomentando una decisione che necessariamente ne comporti la reiezione. 4. - Con il terzo motivo di ricorso, denunziando la violazione degli artt. 112 c.p.c., 1322, 1343 e 1418 c.c., nonche` vizi della motivazione, la Soc. Tecnoarredo critica la sentenza per avere statuito sulla validita` delle clausole suddette senza preventivamente accertare se, proprio per effetto di tali clausole, dovesse ritenersi illecita la stessa causa del contratto; ad avviso della ricorrente, in tal modo si dava vita ad un contratto atipico non meritevole di tutela, perche` finalizzato alla realizzazione di vantaggi illeciti per la parte economicamente piu` forte. La critica e` manifestamente infondata. Intanto essa contraddice le argomentazioni svolte dall`attuale ricorrente nelle fasi di merito e riprese nel precedente motivo, le quali muovono dal presupposto della validita` del contratto di leasing, di cui si e` chiesta la risoluzione per inadempimento. Nella giurisprudenza di questa Corte, poi, e` pacifico che le clausole di accollo all`utilizzatore di tutti i rischi relativi al bene - per la ritardata consegna da parte del fornitore, per i vizi, per danni a terzi, per la perdita, il perimetro o il deterioramento del bene medesimo, etc. - sono pienamente valide ed in linea con la funzione economico-sociale del contratto di leasing, dovendosene escludere l`inquadramento nello schema dell`art. 1229 c.c. (v. fra altre, sent. n. 6862 del 1993; S.U. n. 65 del 1993; orientamento, codesto, che manifestamente evidenzia l`inconsistenza della tesi cui tali clausole reagirebbero in senso negativo sul giudizio in ordine alla meritevolezza degli interessi). In definitiva, il ricorso deve essere rigettato, con assorbimento del ricorso incidentale condizionato del Ministero dell`Industria e con conseguenziale condanna della ricorrente al pagamento delle spese di questo giudizio di cassazione.
P.Q.M
La Corte di Cassazione, a Sezioni unite - riunisce i ricorsi; - rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito quello incidentale; - condanna la ricorrente soc. Tecnoarredo, nei confronti del resistente Ministero dell`Industria, al pagamento delle spese di questo giudizio, che liquida in lire 2.067.000, comprese lire 2.000.000 (duemilioni) di onorari, oltre le spese prenotate a debito. Così deciso in Roma, il 5 maggio 1994.
Codice civile (1942), Art. 1229
Codice civile (1942), Art. 1322
Codice civile (1942), Art. 1343
Codice civile (1942), Art. 1418
Codice civile (1942), Art. 1576
Codice civile (1942), Art. 1577
Codice procedura civile, Art. 112
Codice procedura civile, Art. 335
DM. 12/07/1988
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Sentenza n. 500 del 22/07/1999
Corte di Cassazione civile
1999-07-22
Cassazione Civile sez. un. del 22 luglio 1999, n. 500
URBANISTICA - CONCESSIONE URBANISTICA - MANCATO INSERIMENTO NEL P.R.G. TRA LE ZONE EDIFICABILI DELL`AREA DI PROPRIETA` DELL`ISTANTE - RICHIESTA DI RISARCIMENTO DEL DANNO
( Cassazione - Sezioni Unite Civile - Sent. n. 500/99 - Presidente F. Bile - Relatore R. Preden )
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con atto notificato il 1°.4.1996, G. V. conveniva davanti al Tribunale di Firenze il Comune di Fiesole per sentirlo condannare al risarcimento dei danni conseguenti al mancato inserimento, nel piano regolato generale adottato dal Comune con deliberazione del 16.7.1971, tra le zone edificabili, dell`area di proprietà dell`istante oggetto di convenzione di lottizzazione stipulata con l`ente locale il 3.6.1964. Deduceva che il detto P.R.G. era stato annullato dal Consiglio di Stato, con decisione del 22.1.1990, per difetto di motivazione circa le ragioni che avevano indotto l`amministrazione a disattendere la convenzione. Sosteneva che, pur essendo venuta meno, per effetto di, successiva variante del P.R.G. adottata nel 1984, la possibilità di realizzare la convenzione, dovevano essere risarciti i pregiudizi economici subiti nel periodo di vigenza del piano originario, che aveva illegittimamente impedito la realizzazione della lottizzazione.
Il Comune resisteva ed eccepiva il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.
Nel corso del giudizio il Comune ha proposto regolamento preventivo di giurisdizione.
Ha resistito con controricorso il V..
Entrambe le parti hanno depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1. Con l`istanza di regolamento preventivo deduce il ricorrente che la domanda di risarcimento del danno conseguente al mancato inserimento nel P.R.G. del Comune di Fiesole, adottato nel 1971, tra le zone edificabili, dell`area di proprietà del resistente oggetto di precedente convenzione di lottizzazione, stipulata nel 1964, è improponibile per difetto assoluto di giurisdizione. `
Premette il ricorrente, in punto di fatto, che, giusta variante al P.R.G. approvata nel 1984, per l`area di proprietà del V. era stata prevista destinazione incompatibile con l`attuazione delle lottizzazione; che il P.R.G. del 1971 era stato riadottato dal Comune, per la parte annullata dal Consiglio di Stato, con deliberazione del 20.3.1990, con specifica motivazione relativa al mancato inserimento dell`area di proprietà del V. oggetto della convenzione di lottizzazione del 1964, in quanto destinata a verde agricolo; che il Consiglio di Stato, adito in sede di giudizio di ottemperanza della decisione del 22.1.1990, con decisione n.800/95, aveva respinto il ricorso, sul rilievo che l`annullamento del P.R.G. del 1971 per difetto motivazione non precludeva all`Amministrazione la riproduzione dell`atto emendato del vizio accertato.
Tanto precisato, osserva che, per consolidato orientamento giurisprudenziale, il privato che aspiri alla realizzazione di iniziative edificatorie e titolare, nei confronti della P.A., di una posizione di mero interesse legittimo, e non già di diritto soggettivo perfetto, poiché a fronte della posizione del privato vi sono le potestà pubblicistiche della P.A. in materia di disciplina dell`assetto del territorio. Tale posizione non muta neppure a seguito della stipula di convenzione di lottizzazione, poiché questa non determina la nascita di un diritto soggettivo nei confronti del Comune, che mantiene il potere di mutare la disciplina dell`assetto del territorio, e quindi di eliminare, con successive varianti dello strumento urbanistico generale, le possibilità edificatorie previste dalla convenzione di lottizzazione. Consegue che, anche dopo la stipula della convenzione di lottizzazione, l`aspettativa del privato ad edificare concretamente (previo rilascio della concessione edilizia) è sempre da qualificare in termini di interesse legittimo, sicché l`eventuale illegittimo esercizio del potere di pianificazione del territorio deve essere denunciato davanti al giudice amministrativo. In tal senso richiama le sentenze di questa S.C. n. 4587/76; n. 4833/80; n.2951/81; n.442/88; n.1589/90.
Osserva ancora che non rileva l`avvenuto annullamento, da parte del Consiglio di Stato, del P.R.G. del 1971, nella parte in cui non recepiva la convenzione di lottizzazione, destinando la relativa area a verde agricolo, poiché, per giurisprudenza costante, 1` annullamento dell`atto amministrativo, denunciato dal privato come lesivo di un interesse legittimo, non è di per se idoneo a mutare la qualificazione della posizione del privato nei confronti del potere di cui l`atto espressione, che, essendo all`origine di interesse legittimo, resta tale. In tal senso richiama le sentenze n.4833/80; n. 2951/81; n.442/88; n.l589/90; n. 3963/94 10800/94.
Sostiene, conclusivamente, che, avendo incontestabilmente natura di interesse legittimo la posizione giuridica soggettiva dedotta dell`attore a fondamento della domanda di risarcimento dei danni, in applicazione del remoto e costante orientamento della S.C., che esclude la risarcibilità degli interessi legittimi, deve negarsi la sussistenza di una posizione soggettiva tutelata dall`ordinamento e va dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione per improponibilità della domanda. In tal senso richiama le sentenze n. 442/88; n.7213/86; n.4944/91; n. 3963/94.
2. Il ricorso ripropone la questione della risarcibilità degli interessi legittimi, o meglio il problema della configurabilità della responsabilità civile, ai sensi dell`art. 2043 c.c., della P.A. per il risarcimento dei danni derivanti ai soggetti privati dalla emanazione di atti o di provvedimenti amministrativi illegittimi, lesivi di situazioni di interesse legittimo.
E` noto che questa S.C., con giurisprudenza definita dalla dottrina ``monolitica. o addirittura ``pietrificata``, è ,costante da vari decenni nel fornire una risposta sostanzialmente negativa al quesito.
Ritengono tuttavia queste S.U. di dover riconsiderare il proprio orientamento. Non possono infatti essere ignorati:
a) il radicale dissenso sempre manifestato dalla quasi unanime dottrina, che ha criticato i presupposti dell`affermazione, individuati nella tradizionale lettura dell`art. 2043 c.c. e denunciato come iniqua la sostanziale i unità della P.A. per l`esercizio illegittimo della funzione pubblica che essa determina;
b) il progressivo formarsi di una giurisprudenza di legittimità volta ad ampliare l`area della risarcibilità ex art. 2043 c.c., sia nei rapporti tra rivali, incrementando il novero delle posizioni tutelabili, che nei rapporti tra privati e P.A., valorizzando il nesso tra interesse legittimo ed interesse materiale sottostante (elevato ad interesse direttamente tutelato);
c) le perplessità più volte espresse dalla Corte costituzionale circa l`adeguatezza della tradizionale soluzione fornita all`arduo problema (sent. n.35/1980; ord. n. 165/1998);
d) gli interventi legislativi di segno opposto alla irrisarcibilità, culminati nel d.lgs. n. 80 del 1998, che, nell`operare una cospicua ridistribuzione della competenza giurisdizionale tra giudice ordinario e giudice amministrativo in base al criterio della giurisdizione esclusiva per materia ha attribuito in significativi settori al giudice amministrativo, investito di giurisdizione esclusiva (comprensiva, quindi, delle questioni concernenti interessi legittimi e diritti soggettivi), il potere di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del ``danno ingiusto``.
3. Ripercorrendo la giurisprudenza di questa S.C., può constatarsi che il principio della irrisarcibilità degli interessi legittimi si è formato e consolidare con il concorso di due elementi, l`uno di carattere formale (o meglio processuale), l`altro di carattere sostanziale:
a) il peculiare assetto del sistema di riparto della giurisdizione nei confronti degli atti della P.A. tra giudice ordinario e giudice amministrativo, incentrato sulla dicotomia diritto soggettivo-interesse legittimo e caratterizzato dall`attribuzione ai due giudici di diverse tecniche di tutela (il giudice amministrativo, che conosce degli interessi legittimi, può soltanto annullare l`atto lesivo dell`interesse legittimo, ma non può pronunciare condanna al risarcimento in relazione alle eventuali conseguenze patrimoniali dannose dell`esercizio illegittimo della funzione pubblica, mentre il giudice ordinario, che pur dispone del potere di pronunciare sentenze di condanna al risarcimento dei danni, non può conoscere degli interessi legittimi);
b) la tradizionale interpretazione dell`art 2043 c.c., nel senso che costituisce ``danno ingiusto soltanto la lesione di un diritto soggettivo, sul rilievo che l`ingiustizia del danno, che l`art. 2043 c.c. assume quale componente essenziale della fattispecie della responsabilità civile, va intesa nella duplice accezione di danno prodotto non iure e contra ius; non iure, nel senso che il fatto produttivo del danno non debba essere altrimenti giustificato dall`ordinamento giuridico; contra ius, nel senso che il fatto debba ledere una situazione soggettiva riconosciuta e garantita dall`ordinamento medesimo nella forma del diritto soggettivo perfetto (sent. n. 4058/69; n. 2135/72; 5813/85; n. 8496/94; n. 1540/95).
3.1. Il tema della irrisarcíbilità degli interessi legittimi è stato in primo luogo affrontato ed esaminato, da queste S.U., sotto il profilo del difetto di giurisdizione.
In relazione a fattispecie in cui il privato, ottenuto dal giudice amministrativo l`annullamento dell`atto lesivo di una posizione avente la originaria consistenza di interesse legittimo, aveva proposto davanti al giudice ordinario domanda di risarcimento dei danni conseguenti alla lesione di detta posizione giuridica soggettiva (rimasta immutata nel suo originario spessore malgrado l`annullamento del procedimento negativo, poiché questo si limita a ripristinare la situazione antecedente), le S.U., in sede di regolamento preventivo, hanno costantemente dichiarato il difetto assolutori giurisdizione.
Hanno invero tratto argomento dall`avvenuto esaurimento della tutela erogabile in virtù dell`ordinamento, poiché il giudice amministrativo aveva ormai fornito la tutela rimessa al suo potere, mentre davanti al giudice ordinario non poteva essere proposta domanda di risarcimento del danno da lesione di posizione avente la consistenza dell`interesse legittimo, non essendo prevista dall`ordinamento, alla stregua del quale doveva essere vagliata la pretesa secondo il criterio del c.d. petitum sostanziale (costantemente applicato da questa S.C.), l`invocata tutela, parche riservata, ai sensi dell`art. 2043 c.c., ai soli diritti soggettivi (in tal senso: sent. n.l484/81; n. 204/82; n. 6776/83; n. 5255/84; n. 436/88; n. 2723/91; n. 4944/91 ; n. 7550/91; n. ll86/97).
In senso critico si è osservato, peraltro, che l ``adozione di una pronuncia siffatta, e cioè di una decisione che afferma l`inesistenza del diritto azionato, resa in sede di regolamento preventivo determina, di fatto, una anticipata decisione sfavorevole sul merito.
Va ancora ricordato che, nella diversa ipotesi in cui la pretesa risarcitoria fosse stata azionata davanti al giudice ordinario prima di aver ottenuto dal giudice amministrativo 1` annullamento dell`atto lesivo, la giurisprudenza di queste S.U. ha invece dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo, configurandosi di fronte al provvedimento autoritativo solo interessi legittimi (in tal senso: sent. n. 1917/90: n. 8586/91; n. 2857/92; n. 10800/94; n. 5520/96; n. 9478/97).
I noti limiti della giurisdizione amministrativa determinavano tuttavia la necessaria limitazione della successiva pronuncia del giudice amministrativo alla sola pronuncia di annullamento, con conseguente riproposizione della situazione dinanzi illustrata.
3.2. Secondo un diverso indirizzo di queste S.U., manifestatosi in tempi più recenti, la questione relativa alla risarcibilità degli interessi legittimi non attiene propriamente alla giurisdizione, bensì costituisce questione di merito.
Si è infatti affermato che con la proposizione di una domanda di risarcimento la parte istante fa valere un diritto soggettivo, sicchè bene la domanda è proposta davanti al giudice ordinario, che, in linea di principio, è giudice dei diritti (a parte i casi di giurisdizione esclusiva), al quale spetta stabilire, giudicando nel merito, sia se tale diritto esista e sia configurabile, sia se la situazione giuridica soggettiva dalla cui lesione la parte sostenga esserle derivato danno sia tale da determinare, a carico dell`autore del comportamento illecito, l`insorgere di una obbligazione risarcitoria (in tal senso: sent. n.10453/97; n.1096/98; ma già in precedenza, per l`affermazione che si tratta di questione di merito e non di giurisdizione, sent. n.6667/92; n. 8836/94; n. 5477/95; n. 1030/96).
Va comunque rilevato che, in forza di tale indirizzo (che appare essenzialmente rivolto a delimitare, restringendoli, i confini del regolamento preventivo, e non già ad incidere sul tema di fondo della risarcibilità degli interessi legittimi), la decisione rimessa al giudice di merito risulta comunque vincolata (e di segno negativo), in ragione della persistente vigenza del principio che vuole limitata la risarcibilità ex art. 2043 c.c. al solo danno da lesione di diritti soggettivi (non espressamente contrastato dalle dette decisioni).
3.3. Può constatarsi, quindi, che i due menzionati orientamenti approdano entrambi al medesimo risultato negativo circa la questione della risarcibilità dei danni conseguenti alla lesione dell`interesse legittimo: a) nel primo caso, è la stessa S.C., in sede di regolamento preventivo, a negare (anticipatamente) l`accesso alla tutela; b) nel secondo, la decisione. negativa è soltanto differita, essendo rimessa al giudice del merito l`adozione di una pronuncia dal contenuto già prefigurato.
Ed in entrambi i casi, in definitiva, l`ostacolo insormontabile è costituito da una ragione di ordine sostanziale, e cioè dalla tradizionale lettura dell`art. 2043 c.c., che identifica il ``danno ingiusto`` con la lesione di un diritto soggettivo.
Ora, non può negarsi che dal descritto stato della giurisprudenza deriva una notevole limitazione della responsabilità della P.A. nel caso di esercizio illegittimo della funzione pubblica che abbia determinato diminuzioni o pregiudizi alla sfera patrimoniale del privato. Ma una siffatta isola di immunità e di privilegio, va ancora rilevato, mal si concilia con le più elementari esigenze di giustizia.
Queste S.U. ritengono quindi di dover affrontare alla radice il problema, riconsiderando la tradizionale interpretazione dell`art. 2043 c.c., che identifica il ``danno ingiusto`` con la lesione di un diritto soggettivo.
Interpretazione che, è bene precisarlo subito, pur costantemente riaffermata in termini di principio, è stata poi frequentemente disattesa (o meglio aggirata) da una cospicua giurisprudenza, che ha realizzato, di fatto, un notevole ampliamento dell`area della risarcibilità dei danni ex art. 2043 c.c., ponendo così le premesse per il definitivo abbandono dell`interpretazione tradizionale.
Di tale percorso è opportuno ripercorrere i punti salienti.
4. E` noto che la giurisprudenza di questa S.C. ha compiuto una progressiva erosione dell`assolutezza del principio che vuole risarcibile, ai sensi dell`art. 2043 c.c., soltanto la lesione del diritto soggettivo, procedendo ad un costante ampliamento dell`area della risarcibilità del danno aquiliano, quantomeno nei rapporti tra privati.
Un primo significativo passo in tale direzione è rappresentato dal riconoscimento della risarcibilità non soltanto dei diritti assoluti, come si riteneva tradizionalmente, ma anche dei diritti relativi (va ricordata anzitutto la sent. n. 174/71, alla quale ai deve la prima affermazione del principio, successivamente ribadita da varie pronunce, che esprimono un orientamento ormai consolidato: sent. n. 2105/80; n.555/84; n. 5699/86; n. 9407/87).
E` quindi seguito il riconoscimento della risarcibilità di varie posizioni giuridiche, che del diritto oggettivo non avevano la consistenza, ma che la giurisprudenza di volta in volta elevava alla dignità di diritto soggettivo: è il caso del c.d. diritto all`integrità del patrimonio o alla libera determinazione negoziale, che ha avuto frequenti applicazioni sent. n. 2765/82; n. 4755/86; n. 1147/92; n.3903/95), ed in relazione al quale è stata affermata, tra l`altro, la risarcibilità del danno da perdita di chance, intesa come probabilità effettiva e congrua di conseguire un risultato utile, da accertare secondo il calcolo delle probabilità o per presunzioni ( sent. n. 6506/85; n. 6657/91; n. 781/92; n. 4725/93).
Ma ancor più significativo è stato il riconoscimento della risarcibilità della lesione di legittime aspettative di natura patrimoniale nei rapporti familiari (sent. n. 4137/81; n. 6651/82; n. l959/95), ed anche nell`ambito della famiglia di fatto (sent. n. 2988/94), purché si tratti, appunto, di aspettative qualificabili come ``legittime`` (e non di mere aspettative semplici), in relazione sia a precetti normativi che a principio etico-sociali di solidarietà familiare e di costume.
Siffatta evoluzione giurisprudenziale è stata condivisa nella sostanza dalla dottrina, che ha apprezzato le ragioni di giustizia che la ispiravano, ma ha tuttavia avuto buon gioco nel rilevare che la S.C., pur riaffermando il principio dell`identificazione del ``danno ingiusto`` con la lesione del diritto soggettivo, in pratica lo disattendeva sempre più spesso, ``mascherando`` da diritto soggettivo situazioni che non avevano tale consistenza, come il preteso diritto all`integrità del patrimonio, le aspettative, le situazioni possessorie.
La via maestra che la dottrina suggeriva era invece quella di prendere atto che l`art. 2043 c.c. non costituisce norma secondaria (di sanzione) rispetto a norme primarie (di divieto), ma racchiude in se una clausola generale primaria, espressa dalla formula ``danno ingiusto``, in virtù della quale è risarcibile il danno che presenta le caratteristiche dell`ingiustizia, in quanto lesivo di interessi ai quali l`ordinamento, prendendoli in considerazione sotto vari profili (esulanti dalle tematiche del risarcimento), attribuisce rilevanza.
5. Maggior resistenza ha mostrato invece la giurisprudenza di questa S.C. in riferimento alla risarcibilità degli interessi legittimi.
Ma anche sotto tale profilo risulta che la soluzione negativa ha visto progressivamente ristretto il suo ambito di applicazione, grazie ad operazioni di trasfigurazione di alcune figure di interesse legittimo in diritti soggettivi, con conseguente apertura dell`accesso alla tutela risarcitoria ex art. 2043 c.c., a questi ultimi tradizionalmente riservata.
Ciò è stato possibile focalizzando l`attenzione sull`interesse materiale sotteso (o correlato) dall`interesse legittimo. L`interesse legittimo non rileva infatti come situazione meramente processuale, quale titolo di legittimazione per la proposizione del ricorso al giudice amministrativo, del quale non sarebbe quindi neppure ipotizzabile lesione produttiva di danno patrimoniale, ma ha anche natura sostanziale, nel senso che si correla ad un interesse materiale del titolare ad un bene della vita, la cui lesione (in termini di sacrificio o di insoddisfazione) può concretizzare danno.
Anche nei riguardi della situazione di interesse legittimo 1`interesse effettivo che l`ordinamento intende proteggere è pur sempre l`interesse ad un bene della vita: ciò che caratterizza l`interesse legittimo e lo distingue dal diritto soggettivo è soltanto il modo o la misura con cui l`interesse sostanziale ottiene protezione.
L`interesse legittimo va quindi inteso (ed ormai in tal. senso viene comunemente inteso) come la posizione di vantaggio riservata ad un soggetto in relazione ad un bene della vita oggetto di un provvedimento amministrativo e consistente nell`attribuzione a tale soggetto di poteri idonei ad influire sul corretto esercizio del potere, in modo da rendere possibile la realizzazione dell`interesse al bene.
In altri termini, l`interesse legittimo emerge nel momento in cui l`interesse del privato ad ottenere o a conservare un bene della vita viene a confronto con il potere amministrativo, e cioè con il potere della P.A. di soddisfare l`interesse (con provvedimenti ampliativi della sfera giuridica dell`istante), o di sacrificarlo (con provvedimenti ablatori).
Si delinea così, in riferimento alle diverse forme della protezione, la distinzione, ormai acquisita e di uso corrente, tra ``interessi oppositivi`` ed ``interessi pretensivi``, secondo che la protezione sia conferita al fine di evitare un provvedimento sfavorevole ovvero per ottenere un provvedimento favorevole: i primi soddisfano istanze di conservazione della sfera giuridica personale e patrimoniale del soggetto; i secondi istanze di sviluppo della sfera giuridica personale e patrimoniale del soggetto.
Altre distinzioni sono certamente configurabili, in relazione a diversi profili - atteso che la categoria dell`interesse legittimo si palesa unitaria solo con riferimento all`accesso alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo, e cioè ai fini dell`annullamento in sede giurisdizionale del provvedimento illegittimo, mentre si diversifica ed assume varie configurazioni se considerata a fini diversi, ivi compreso quello della eventuale tutela risarcitoria - , ma soltanto a quella suindicata ritiene il Collegio di limitare la sua attenzione, in ragione della rilevanza che ha assunto, come subito si vedrà, nel tema in esame.
5.1. Con riferimento agli interessi legittimi, la giurisprudenza di questa S.C., pur riaffermandone in linea di principio la irrisarcibilità (non già per ragioni inerenti alla sua essenza, ma) quale necessario corollario della lettura tradizionale dell`art. 2043 c c., ha manifestato una tendenza progressivamente estensiva dell`art. 2043 della risarcibilità (dei danni derivanti dalla lesione di alcune figure di interesse legittimo) nel caso di esercizio illegittimo della funzione pubblica mediante attività giuridiche.
Nessun limite è stato invece ravvisato, come è noto, in relazione ai comportamenti materiali della P.A., indiscussa fonte di responsabilità aquiliana (possono ricordarsi le seguenti pronunce: sent. n. 737/70; n. 2851/76; n.9550/92; n. 3939/96).
Ed ulteriore estensione del principio ha riguardato la violazione dei c.d. limiti esterni della discrezionalità, ravvisata in ipotesi in cui la P.A., omettendo di svolgere attività di vigilanza o di informazione, o compiendo erroneamente attività di certificazione, aveva determinato danni a terzi (vanno menzionate in proposito: sent. n. 6667/92; n.8836/94; n. 9593/94; n. 5477/95; n. 1030/96).
La tecnica è stata assai simile a quella, già descritta, utilizzata per ampliare l`area della risarcibilità ex art. 2043 c.c. nei rapporti tra privati, e cioè l`elevazione di determinate figure di interessi legittimi (diversificate per contenuto e forme di protezione) a diritti soggettivi.
Ciò si verifica, infatti, quando si ammette la risarcibilità del c.d. diritto affievolito, e cioè dell`originaria situazione di diritto soggettivo incisa da un provvedimento illegittimo che sia stato poi annullato dal giudice amministrativo con effetto ripristinatorio retroattivo ( in tal senso, tra le pronunce risalenti: sent. n. 543/69; n. 5428/79; tra quelle più recenti: sent. n. 12316/92; n. 6542/95). La vicenda può invero essere anche intesa in termini di tutela di un ``interesse legittimo oppositivo``, considerando che il procedimento illegittimo estingue il diritto soggettivo, ed il privato riceve tutela grazie alla facoltà di reazione propria dell`interesse legittimo, prima davanti al giudice amministrativo, per 1` eliminazione dell`atto, e successivamente davanti al giudice ordinario, che dispone del potere di condanna al risarcimento, per la riparazione delle ulteriori conseguenze patrimoniali negative. L`esigenza di ravvisare un diritto soggettivo che rinasce è palesemente dettata dalla necessità di muoversi nell`area tradizionale dell`art. 2043 c.c.
Ed analoga considerazione può valere in relazione all` ipotesi (che costituisce sviluppo di quella precedente) della c.d. riespansione della quale beneficia anche il diritto soggettivo (non originario ma) nascente da un provvedimento amministrativo, qualora sia stato annullato il successivo provvedimento caducatorio dell` atto fonte della posizione di vantaggio (tra le più rilevanti decisioni che accolgono tale ricostruzione, apparsa alla dottrina alquanto ``barocca``, possono ricordarsi: sent. n. 5145/79; sent. n. 5027/92; sent. n. 2443/83; sent. n. 656/86; sent. n. 2436/97; sent. n. 3384/98). Anche nell`ambito di tale vicenda può invero rilevarsi che il privato, una volta acquisita in forza del provvedimento amministrativo (di concessione, autorizzazione, licenza, ammissione, iscrizione e così via) la posizione di vantaggio, risulta titolare di un ``interesse legittimo oppositivo`` alla illegittima rimozione della detta situazione, del quale si avvale utilmente sia per eliminare l`atto, sia per ottenere la reintegrazione dell`eventuale pregiudzio patrimoniale sofferto (rivolgendosi in successione ai due diversi giudici, poiché nessuno dei due è titolare di giurisdizione piena: ed è palese la macchinosità del sistema che, di regola, richiede tempi lunghissimi). Vale, anche in riferimento a tale ulteriore ipotesi, l`osservazione già svolta circa le ragioni che imponevano di ravvisare un diritto soggettivo.
5.2. Da quanto detto emerge un assetto giurisprudenziale caratterizzato dalla limitazione della tutela piena (di annullamento e, successivamente, risarcitoria, nelle due diverse sedi) ai soli ``interessi legittimi oppositivi`` (elevati a diritti soggettivi mediante operazioni di trasfigurazione), con esclusione, quindi, dei soli ``interessi legittimi pretensivi`` (che invece una autorevole dottrina avrebbe voluto ``promuovere``, considerandoli con ``diritti in attesa di espansione``).
E` questo il caso, emblematico, della c.d. aspettativa edilizia: la giurisprudenza di questa S.C. dopo aver ravvisato nello ius aedificandi una posizione di diritto soggettivo (sent. n. 1324/61; n. 800/63), ha infatti successivamente squalificato come interesse legittimo (pretensivo) la posizione del privato che aspiri al rilascio della licenza edilizia (possono ricordarsi, ad esempio: sent, n. 1589/90; n. 2382/92; n. 3732/94). Posizione che non muta la sua originaria consistenza anche nel caso in cui il procedimento di diniego venga annullato, poiché l`eliminazione dell`atto negativo riproduce la situazione preesistente, suscettiva di evolversi in senso favorevole o sfavorevole in relazione all`esercizio del potere amministrativo di accogliere o disattendere le istanze di sviluppo della sfera giuridica dell`istante.
Ma anche l`affermazione testè enunciata, circa l`irrisarcibilità degli interessi legittimi pretensivi va rettificata, per negarne l`assolutezza Nella giurisprudenza di questa S.C. è dato infatti individuare anche ipotesi nelle quali è stata riconosciuta la risarcibilità di interessi legittimi pretensivi:i: si tratta dei casi, puntualmente segnalati dalla dottrina, degli interessi legittimi pretensivi lesi da fatto-reato (sent. n. 5813/85 e n. 1540/95, entrambe relative ad ipotesi di aspettative di avanzamento di carriera o di assegnazione di funzioni superiori da parte di pubblici dipendenti, frustrate da procedure concorsuali irregolari nelle quali era stata ravvisata ipotesi di reato: in tal caso il limite tradizionale dell`art. 2043 c.c. è stato superato applicando l`art. 185 c.p., che non richiede l`ingiustizia del danno).
E va ancora ricordato che, ritenendosi configurabile una posizione di interesse legittimo (pretensivo) anche nei rapporti tra privati, questa S.C., ha riconosciuto la risarcibilità della lesione di tale posizione per effetto dell`illegittimo esercizio di ``poteri privati`` (nella specie nell`ambito di un rapporto di lavoro con un ente pubblico economico) (sent. n. 5668/79).
5.3. Può quindi concludersi, in esito alla compiuta rassegna. Meramente esemplificativa, e quindi senza pretese di completezza), che anche il principio della irrisarcibilità degli interessi legittimi (pretensivi, in quanto per quelli oppositivi il limite è stato superato con le tecniche sopra descritte), malgrado sia tenacemente ribadito, risulta meno granitico di quanto comunemente si ritiene.
Una nuova lettura della giurisprudenza di questa S.C., più attenta a coglierne la progressiva evoluzione, consente quindi di ritenere che il principio risulta ormai vacillante, e che sono maturi i tempi per una sua radicale revisione, cogliendo l`intimo significato di una linea di tendenza già presente in singole pronunce di questa S.C. (nella quale non sono mancate espresse sollecitazioni a superare l`orientamento tradizionale: v., in tal senso, l`obiter della sentenza n. 4083/96, al quale la dottrina ha dato particolare risalto, leggendolo come sintomo di una disagio interno alla C.S. a fronte della perdurante riaffermazione del principio negativo).
6. Concorrono altresì a giustificare un ripensamento della soluzione negativa i vari interventi di segno contrario all`affermato principio dell`irrisarcibilità degli interessi legittimi che si rinvengono nella recente legislazione.
6.1. Va anzitutto ricordato il riconoscimento, sotto la spinta dell`ordinamento comunitario, dell`azione di risarcimento (davanti al giudice ordinario previo annullamento dell`atto ad opera del giudice amministrativo) ai soggetti che abbiano subito una lesione a causa di atti compiuti in violazione del diritto comunitario in materia di appalti pubblici di lavori o di forniture (art. 13 della legge n. 142 del 1990, di recepimento della direttiva comunitaria n. 665/89, la cui disciplina è stata successivamente estesa agli appalti servizi ed ai c.d. settori esclusi; la disposizione stata peraltro abrogata dall`art. 35, comma 5, d. d.lgs. n. 80 del 1998).
Sul rilievo che il diritto comunitario non conosce la distinzione tra diritti soggettivi ed interessi 1egittimi e che nella suindicata materia il privai (secondo il nostro ordinamento) è titolare di posizioni di interesse legittimo, si è sostenuto che la menzionata normativa avrebbe introdotto nel nostro ordinamento una ipotesi di risarcibilità di interessi legittimi, e si é suggerito di riconoscerle forza espansiva ultrasettoriale, così conformando l`ordinamento interno a quello comunitario (il cui primato è ormai incontroverso) ed evitando disparità di trattamento nell`ordinamento interno, nell`ambito della generale figura dell` interesse legittimo.
I1 suggerimento non è stato tuttavia accolto da questa S.C., che ha ritenuto di attribuire alla suindicata normativa carattere eccezionale, traendone conferma del principio, costantemente affermato, della irrisarcibilità, non suscettivo di essere posto In discussione da una norma dettata con riferimento ad uno specifico settore (sent. n. 2667/93; n. 3732/94; n. 10800/94).
Si tratta tuttavia di un indirizzo formatosi in riferimento al contingente assetto del diritto positivo, suscettivo quindi di riconsiderazione a fronte di successive modifiche dell`ordinamento e modifiche consistenti si sono in effetti verificate, come ora si vedrà.
6.2. In contrapposizione al diniego, opposto da questa S.C. con le suindicate sentenze, di rivedere il tradizionale orientamento negativo, si rinvengono anzitutto, sul piano legislativo, ulteriori tentativi di ampliamento della responsabilità civile della P.A. per danni conseguenti all`esercizio illegittimo della funzione pubblica.
Tra questi va menzionato, a titolo esemplificativo, quello perseguito dall`art. 32 della legge n. 109 del 1994, recante la previsione del rimedio risarcitorio, nelle forme di cui al citato art. 13 della legge n. 142 del 1990, in materia di appalti pubblici, ma non realizzato, perché la legge fu successivamente sospesa e la suindicata norma venne poi sostituita dall`art. 9 bis del d.1. n. 101 del 1995, introdotto dalla legge di conversione n. 216 del 1995, che non conferma il rimedio.
Merita un cenno anche l`art. 5, comma 8, del d.1. n. 101 del 1993, che prevedeva la responsabilità del soggetto responsabile del procedimento per i danni arrecati al singolo per il ritardo nel rilascio della concessione edilizia, ma che non trovò conferma nella legge di conversione
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Sentenza n. 8836 del 27/10/1994
Corte di Cassazione civile
1994-10-27
Sentenza della Cassazione Civile n° 8836 del 27/10/94 Sez.Unite
Casse di risparmio - Ordinamento amministrativo - ``Quote`` di risparmio rappresentate da titoli al portatore - Emissione - Legittimita` - Principio della temporaneita` dei rapporti obbligatori - Irrilevanza.
Responsabilita` civile - Amministrazione pubblica - Poteri di vigilanza e di controllo - Esercizio - Omissioni o negligenze della P.A. e diffusione di informazioni inesatte - Illecito civile - Configurabilita` - Giudice ordinario - Cognizione - Ammissibilita`.
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
La Corte Suprema di Cassazione
SEZIONI UNITE CIVILI Composta dagli Ill.mi Sigg. Magistrati: Dott. Ferdinando ZUCCONI GALLI FONSECA Primo Pres. Agg. `` Vincenzo DI CIO` Pres. di Sez. `` Romano PANZARANI `` `` Antonio IANNOTTA Consigliere `` Michele CANTILLO Rel. `` `` Vittorio VOLPE `` `` Alessandro PAOLUCCI `` `` Salvatore NARDINO `` `` Francesco AMIRANTE `` ha pronunciato la seguente SENTENZA il primo sul ricorso iscritto al n. 13578-91 del R.G. AA.CC. proposto da CASSA DI RISPARMIO DI PRATO, in persona del Consigliere Vicario p.t., elett.te dom.ta in Roma, Via Condotti n. 91 c-o lo studio dell`avv.to Paolo Ferro Luzzi che la rappresenta e difende unitamente agli avv.ti Alessandro Borgioli, e Vincenzo Cerulli Irelli, giusta delega a margine del ricorso. Ricorrente contro LANDINI RICCARDO, GORI CARLO, VIGNOLINI CARLO, BELLUCCI ANTONIO in proprio e quali componenti del CONSIGLIO DIRETTIVO DEL COMITATO DI TUTELA DEI QUOTISTI DELLA CASSA DI RISPARMIO DI PRATO, BANCO D`ITALIA. Intimati e sul secondo ricorso iscritto al n. 543-92 del R.G. AA.CC., proposto da LANDINI RICCARDO, GORI CARLO, VIGNOLINI CARLO, BELLUCCI ANTONIO, tutti in proprio e quali componenti del Consiglio Direttivo del Comitato di Tutela dei Quotisti della Cassa di Risparmio di Prato, elett.te dom.ti in Roma, c-o la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione, rappresentati e difesi dall`avv.to Giannetto Guarducci, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale. Controricorrenti e ricorrenti incidentali contro CASSA DI RISPARMIO DI PRATO, BANCA D`ITALIA Intimati e sul terzo ricorso iscritto al n. 789-92 del R.G. AA.CC. proposto da BANCA D`ITALIA, in persona del Governatore p.t., elett.te dom.ta in Roma, Via Nazionale n. 91 c-o la Consulenza Legale della Banca D`Italia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Paolo Barile, Renzo Corti e Giorgio Sangiorgio, giusta delega in calce al controricorso. Controricorrente contro LANDINI RICCARDO, CARLO GORI, CARLO VIGNOLINI, ANTONIO BELLUCCI, in proprio e al CONSIGLIO DIRETTIVO DEL COMITATO DEI QUOTISTI DELLA CASSA DI RISPARMIO E DEPOSITI DI PRATO, del quale essi sono componenti, CASSA DI RISPARMIO E DEPOSITI DI PRATO Intimati Avverso la sentenza n. 445-91 della Corte di Appello di Firenze dep. il 20.5.91 e notificata il 20.12.91. Udita nella Pubblica Udienza tenutasi il giorno 10.6.93 la relazione della causa svolta dal Cons. Rel. Dr. Cantillo. Uditi gli avv.ti Ferro Luzzi, Borgioli, Guarducci e Sangiorgio. Udito il P.M., nella persona del Dr. Mirto Aloisi, Avv.to Gen.le presso la Corte Suprema di Cassazione che ha concluso per l`accoglimento del ricorso principale e relativo ricorso incidentale della Banca d`Italia; e rigetto per il resto.
Fatto
Nel 1983, con deliberazioni approvate dal Ministero del Tesoro, lo statuto della Cassa di Risparmio e Depositi di Prato fu modificato in modo da consentire all`ente l`emissione di ``titoli di risparmio al portatore liberamente negoziabili, i cui elementi caratterizzanti erano individuati in cio`, che attribuivano un trattamento privilegiato nella ripartizione degli utili, che avrebbero dovuto essere destinati in primo luogo ai portatori di tali titoli; consentivano una partecipazione consultiva nella gestione della Cassa, in quanto si prevedeva che rappresentati comuni dei portatori di detti titoli potessero partecipare, senza diritto di voto, all`assemblea generale e, con voto consultivo, alle sedute del Consiglio di amministrazione; ed era previsto del pari un particolare trattamento in caso di scioglimento o liquidazione dell`ente, giacche` si stabiliva che i versamenti dei sottoscrittori - i quali refluivano a norma dell`art. 4 dello Statuto, nel capitale sociale - dovessero essere rimborsati in prededuzione. In base a queste disposizioni la Cassa adatto` il regolamento di emissione dei titoli, che - in conformita` ad altra norma statutaria - nel giugno 1984 venne approvata dall`organo di vigilanza della Banca d`Italia; e, con deliberazione del 6 settembre 1984, la Cassa decise l`emissione di 300.000 titoli al portatore del valore nominale di lire 100.000, con un sovrapprezzo di lire 97.000. Quanto al regime dei titoli, nel regolamento di emissione e nel bando di offerta fu precisato: a) che i titoli davano diritto alla distribuzione di un dividendo in prededuzione nella misura minima di 1-20 del valore nominale e in ogni caso ad un utile superiore di due punti a quelli deliberato per le quote del fondo di partecipazione; b) che ai fini del dividendo i portatori dei titoli del fondo di risparmio assumevano verso la Cassa una posizione analoga a quella dei portatori di azioni di risparmio rispetto alla societa` per azioni (e nel prospetto informativo presentato alla Consob si fece riferimento appunto alla L. n. 216 del 1974); c) che i titoli avevano una durata illimitata, ma, ai sensi dell`art. 4 dello Statuto, era prevista l`istituzione di un fondo per il loro riacquisto da parte della Cassa. Effettuato il deposito del progetto informativo presso la Consob, i titoli furono collocati sul mercato, ma nei successivi quattro anni le vicende della Cassa ebbero un andamento marcatamente negativo, tanto che essa nel 1988 presentava - si legge in sentenza - crediti in sofferenza e perdite per mille miliardi e percio` il Ministero del Tesoro, su proposta della Banca d`Italia, ne dispose la gestione commissariale. Facendo riferimento a tali vicende, alcuni portatori di titoli al risparmio, in proprio e quali componenti del consiglio direttivo del Comitato di tutela dei quotisti della Cassa, con citazione del dicembre 1988 convennero innanzi al Tribunale di Prato la Cassa di Risparmio e la Banca d`Italia e ne chiesero la condanna solidale alla restituzione delle somme versate, con interessi e rivalutazione. A fondamento della domanda prospettarono due diverse causae petendi, entrambe ritenute configurabili nella vicenda. In primo luogo, dedussero la nullita` dei titoli tanto se qualificati come titoli di partecipazione, alla stregua delle azioni di risparmio, quanto se intesi come titoli di credito astratti; e, ponendo l`accento sul sistema di rimunerazione del capitale, sostennero che nell`operazione dovesse ravvisarsi in realta` un mutuo. In secondo luogo, sostennero che le sottoscrizioni delle quote erano invalide perche` viziate da dolo della Cassa o, all`opposto, da errore essenziale dei sottoscrittori, fuorviati dalle mendaci o avventate informazioni e promesse della Cassa. In relazione ad entrambe le domande la responsabilita` della Banca d`Italia fu argomentata assumendo che essa non aveva esercitato diligentemente le proprie funzioni di vigilanza, fra l`altro autorizzando l`operazione di emissione dei titoli senza tenere conto dell`effettiva situazione patrimoniale dell`azienda di credito. In contraddittorio dei convenuti, il Tribunale dichiaro` il difetto di legittimazione degli attori quali componenti del Comitato di difesa e rigetto` le domande. La Corte di appello di Firenze, con la sentenza ora in esame, e` andata in contrario avviso, accogliendo l`appello dei quotisti nei confronti della Cassa. In particolare, essa ha dichiarato inammissibile l`impugnazione proposta a nome del Comitato, osservando che nessun argomento specifico era stato addotto contro la statuizione del Tribunale. Inoltre, ha dichiarato il difetto assoluto di giurisdizione sulle domande nei confronti della Banca d`Italia, osservando che rispetto all`esercizio dei poteri di controllo e di repressione conferiti alla Banca delle leggi in materia non si configurano posizioni di diritto soggettivo di privati, ma, al piu`, di interesse legittimo, che non consentono l`azione risarcitoria. Quanto all`appello dei quotisti uti singuli, la Corte ha escluso che il negozio di sottoscrizione dei titoli emessi dalla Cassa puo` essere ricondotto allo schema del contratto di mutuo e che l`emissione stessa si ponga in contrasto con l`art. 2004 c.c.; ed ha escluso altresi` la violazione delle norme del T.U. n. 967 del 1929 sulle casse di risparmio, in base alla considerazione che il fenomeno dell`emissione, da parte degli enti creditizi pubblici, di titoli di partecipazione al capitale sottoscritti da privati e` stato riconosciuto lecito dal legislatore in numerose norme, per cui non essendo possibile inquadrare i relativi contratti in uno schema legale tipico, doveva affermarsi - a parere della Corte - la loro conformita` all`ordinamento. La Corte ha tuttavia accolto l`impugnazione e dichiarato la nullita` dei negozi di sottoscrizione ritenendo che l`invalidita` degli stessi discenda dalla ``illimitatezza`` della durata dei titoli, destinati ad essere rimborsati solo alla liquidazione della Cassa. In particolare, essa ha osservato che un`obbligazione a tempo illimitato e` contraria ai principi dell`ordinamento, il quale non ammette che un soggetto venga a trovarsi vincolato per sempre verso altri se pure per propria volonta`, senza possibilita` di recedere dal rapporto o comunque di porre termine allo stesso; che l`assenza di ogni scadenza conferisce al negozio di sottoscrizione il carattere di assoluta aleatorieta` in favore esclusivo della Cassa, mai tenuta alla restituzione, sicche`, in sostanza, quello che la Cassa acquisisce come capitale di rischio in realta` per il sottoscrittore e` puramente e semplicemente capitale perduto; che nella specie non puo` invocarsi l`art. 1183 cod. civ., perche` tale norma presuppone che non sia determinato il tempo dell`adempimento, non gia` che sia esclusa la determinazione della durata dell`operazione; che di conseguenza il negozio di sottoscrizione, deve considerarsi viziato nella causa e, come tale, nullo per difetto di un requisito essenziale, siccome non meritevole di tutela dell`ordinamento. Pertanto la Corte ha condannato la Cassa a rimborsare agli appellanti le somme versate, con gli interessi dell`11% comprensivi di interessi; ed ha altresi` condannato gli appellanti al rimborso delle spese dei due gradi del giudizio nei confronti della Banca d`Italia. Avverso la sentenza ha proposto ricorso la Cassa in base a due motivo. Resistono i quotisti con controricorso, con il quale hanno altresi` proposto gravame incidentale in base a tre motivi. Anche la Banca d`Italia ha proposto ricorso incidentale, affidato ad unico motivo. Tutte le parti hanno presentato memorie.
Diritto
1. - In via preliminare deve essere disposta la riunione dei ricorsi perche` proposti contro la stessa sentenza (art. 335 c.p.c.) e vanno dichiarati inammissibili il controricorso e il ricorso incidentale proposti dai quotisti Landini, Gori, Vignolini e Bellucci nella (asserita) qualita` di componenti del consiglio direttivo di un comitato denominato ``Comitato di tutela dei quotisti della Cassa di Risparmio di Prato``. Premesso, infatti, che il Tribunale aveva negato la legittimazione ``processuale e sostanziale`` degli stessi in quanto non avevano provato neppure l`esistenza del comitato per il quale dichiaravano di agire, la Corte di appello ha osservato che l`appello proposto in nome del medesimo comitato era del tutto ``carente di motivi`` e percio` manifestamente inammissibile. Contro questa statuizione nessuna censura e` stata mossa con il ricorso incidentale, essendosi i suddetti quotisti ancora una volta limitati ad enunciare la loro qualita` di rappresentati del (sedicente) Comitato, e percio` sul punto del loro difetto di legittimazione e della inammissibilita` dell`appello la sentenza e` passata in giudicato, con la conseguenza che essi, nella qualita`, non hanno veste per partecipare al giudizio (nel quale continuano ad essere presenti, invece, uti singuli). 2. - I due motivi del ricorso principale della Cassa di Risparmio e il terzo motivo del ricorso incidentale dei quotisti indicati sub 1) vanno esaminati insieme perche` riguardano le medesime questioni risolte dalla sentenza impugnata per pervenire alla statuizione con la quale ha dichiarato la nullita` dei ``negozi di sottoscrizione`` delle quote di risparmio emesse dalla Cassa. La Corte di appello ha ritenuto che: a) l`emissione di titoli di partecipazione di privati al capitale dell`ente era, in principio, lecita perche` non vietata dalle disposizioni del t.u. 24 maggio 1929, n. 957 (NDR: cosi` nel testo), sulle casse di risparmio e, anzi, espressamente o implicitamente consentita da norme fiscali e di altra natura; b) tuttavia i contratti atipici di sottoscrizione di detti titoli dovevano nella specie ritenersi nulli perche` privi di un termine finale e percio` contrastanti con il principio generale che - a parere della Corte - vieta le obbligazioni perpetue, essendo cosi` viziati nella causa e, come tali, non meritevoli di tutela ad opera dell`ordinamento giuridico (ex art. 1325 c.c.). Le critiche formulate con il ricorso principale investono sotto un duplice profili la motivazione sub b): da un lato, si contesta che i negozi suddetti siano costitutivi di obbligazioni in senso tecnico, mentre danno vita a rapporti di partecipazione non dissimili da quelli originati dalle azioni di risparmio e ai quali non e` riferibile il (preteso) divieto di vincoli perpetui, per cui sono pienamente legittimi, come riconosciuto (sub a) dalla stessa sentenza, percio` viziata anche per contraddittorieta` della motivazione; da un altro lato, sul piano puramente civilistico, si nega l`esistenza di un principio di ordine pubblico comportante la necessaria temporaneita` dei vincoli obbligatori, sicuramente non operante, per altro, in presenza di meccanismi compensativi quali la facolta` di recesso o, come nella specie, la libera disponibilita` della posizione giuridica. I quotisti censurano, invece, la motivazione riassunta sub a) in quanto negano che sia consentita, in base alla vigente disciplina delle casse di risparmio, l`emissione di titoli concernenti quote di risparmio: sostengono che questi comportavano, nella specie, la partecipazione dei sottoscritti al capitale dell`ente ed attribuivano a costoro, quindi, la qualita` di socio, in contrasto con la normativa propria delle casse ed altresi` con il principio di tassativita` delle figure societarie, che una tale forma di partecipazione ammettono solo per le societa` per azioni, mediante le azioni di risparmio di cui all`art. 14 della legge n. 216 del 1974. 3. - La risposta che la Corte di appello ha dato a questo problema deve essere condivisa, risultando infondate le critiche dei quotisti, le quali, sebbene formulate in via ``eventuale``, sono in rapporto di pregiudizialita` logica e giuridica rispetto alla questione sub a). Come avverte la sentenza, l`iniziativa posta in essere dalla Cassa di Prato con le modifiche oggetto delle quattro deliberazioni innanzi indicate (una assemblea dei soci, le altre del consiglio di amministrazione), approvate dal Ministero del Tesoro il 9 giugno 1983, si iscrive nel quadro di un movimento di riforma delle casse di risparmio volto ad adeguarne l`ordinamento all`evoluzione della realta` operativa, potenziando il ruolo delle stesse come banche commerciali senza tuttavia ripudiarne la tradizionale connotazione pubblicistica. Tale orientamento modificativo - che le autorita` creditizie ritennero opportuno attuare, piuttosto che mediante interventi legislativi, appunto incoraggiando appropriate riforme statutarie - sul piano patrimoniale fu diretto all`integrazione dei mezzi propri delle casse con apporti di terzi da acquisire sul mercato, che nella prassi avvenne mediante l`emissione di titoli incorporanti diritti di natura patrimoniale e, in misura minore, diritti di natura gestionale. Fra questi occuparono un posto di rilievo le quote di risparmio, rappresentante da titoli emessi al portatore ed ispirati al modello delle azioni di risparmio, che generalmente attribuivano - oltre a qualche diritto partecipativo - posizioni di privilegio nella distribuzione degli utili e, in caso di liquidazione, nella ripartizione del capitale residuo. Tale fu la natura, accertata dalla Corte di appello, dei ``titoli di risparmio al portatore liberamente negoziabili``, del valore nominale di lire 100.000 ciascuno, previsti dalla Cassa di Prato con le delibere di cui sopra, ammesse al trattamento privilegiato sotto entrambi gli aspetti suddetti: si garantiva ai possessori la priorita` nella partecipazione agli utili e la necessaria distribuzione degli stessi (eliminandosi, in pratica, la discrezionalita` dell`assemblea al riguardo), nel senso che, detratta la quota destinata a riserva, gli utili conseguiti dovevano essere destinati in primo luogo ai portatori di quote di risparmio (nella misura di 1-20 del valore nominale) e solo successivamente ad altri usi (art. 48 dello Statuto); in caso di scioglimento e liquidazione della Cassa, il capitale corrisposto dai sottoscrittori dei titoli di risparmio sarebbe stato rimborsato in prededuzione, prima di procedere al rimborso di quello sottoscritto dai portatori di quote del fondo di partecipazione ed all`assegnazione al fondo istituzionale (art. 50). Era altresi` attribuito ai portatori del titolo il diritto di essere rappresentati nell`assemblea generale, ma senza diritto di voto, e nelle sedute del consiglio di amministrazione, ma solo con voto consultivo (art. 9); i versamenti dei sottoscrittori entravano nel capitale sociale, ma il fondo di risparmio veniva tenuto distinto da quello istituzionale e non poteva superare la meta` di questo, assicurandosi cosi` il mantenimento della fisionomia giuridico-economica dell`ente; infine, allo scopo di favorire la negoziabilita` dei titoli, era prevista l`istituzione di uno speciale fondo per il riacquisto delle quote da parte della cassa (art. 4). Si tratta, quindi, di titoli aventi natura analoga a quella delle azioni di risparmio, anche quanto ai poteri partecipativi e di controllo (v. art. 16 L. n. 216 del 1974), e che, come si e` visto, furono adottati nella pratica come lo strumento piu` opportuno per attingere apporti privati, essendo stati ritenuti compatibili con la disciplina propria delle casse di risparmio dalle autorita` creditizie e di vigilanza (Ministero del Tesoro, C.I.C.R. e Banca d`Italia); le quali anche nella specie concessero le autorizzazioni e le approvazioni richieste per le modifiche statutarie, per il relativo regolamento di esecuzione e per l`emissione dei titoli. In realta`, la legittimita` dell`operazione di cui si discute - e, in genere, dell`emissione di quote di risparmio da parte delle casse di risparmio - non va accertata, come vorrebbero i ricorrenti incidentali, alla stregua della disciplina privatistica dei tipi di societa`, bensi` con riguardo alla natura di persone giuridiche pubbliche delle Casse ed all`ampia autonomia statutaria che ad esse attribuisce la legislazione speciale di settore (t.u. 25 aprile 1929, n. 967; r.d.l. 24 febbraio 1938, n. 204, convertito nella legge 3 giugno 1938, n. 778). Stante l`atipicita` degli enti pubblici, esattamente si riconosce che essi, ove non sia diversamene disposto, possono darsi forme di organizzazione atipiche, diverse da quelle previste per le (eventualmente corrispondenti) figure soggettive private; e risulta percio` lecita l`emissione di quote di risparmio (come di quote di partecipazione), trattandosi di un modello organizzatorio non precluso ne` dalla legislazione suddetta, ne` dalle disposizioni statutarie (della Cassa di Prato, come di altre casse). Il limite all`ingresso di capitali privati e` stato ravvisato dalle autorita` creditizie nell`esigenza di salvaguardare la collocazione dell`ente nel settore pubblico e, quindi, di mantenere distinto il fondo istituzionale dai fondi costituiti con i nuovi apporti; cio` che nella specie e` avvenuto, come si e` visto, essendosi altresi` previsto l`ammontare massimo del fondo di risparmio in percentuale congruamente inferiore a quella del fondo di dotazione (ne` incidono sul profilo pubblicistico gli organi istituiti per tutelare direttamente o indirettamente i sottoscrittori di quote patrimoniali). La conforma inequivoca della liceita` dell`emissione di detti titoli al portatore (che ormai pacificamente si riconosce non essere toccati dal divieto di cui all`art. 2004 c.c., che riguarda solo i titoli di credito al portatore contenenti l`obbligazione di pagare una somma di danaro) si trae da una serie di norme che ne regolano il regime fiscale e taluni effetti organizzativi. Sono particolarmente significativi, al riguardo: l`art. 48 della legge 7 agosto 1982, n. 526 (anteriore all`emissione dei titoli della Cassa di Prato) e l`art. 26 della legge 4 giugno 1985, n. 281, concernenti l`estensione ai titoli rappresentativi di quote di capitale emessi dalle casse di risparmio (nonche` altri istituti e aziende di credito pubblici) del trattamento tributario di favore concesso per le azioni di risparmio non solo al possessore, ma anche all`emittente, l`art. 7 della legge (NDR: cosi` nel testo) 27 giugno 1985, n. 350, che attiene al computo dei medesimi titoli ai fini della regolare costituzione dell`assemblea; l`art. 32 lett. h) della legge 22 ottobre 1986, n. 742, relativo all`iscrizione in bilancio delle disponibilita` corrispondenti alle quote di partecipazione al capitale. Molto importante e`, infine la disposizione dell`art. 8 del D.P.R. (NDR: cosi` nel testo) 20 novembre 1990, n. 356, che - in conformita` alla direttiva impartita dall`art. 2 lett. b) della legge delega 30 luglio 1990, n. 218 - ha espressamente previsto la conversione delle quote di risparmio in azioni di risparmio, nel quadro dei processi di trasformazione connessi alla riforma del sistema bancario pubblico. La norma di per se` vale a confutare l`argomento sul quale piu` indugiano i ricorrenti incidentali: essa evidenzia sia che le quote di risparmio non davano luogo ad azioni di risparmio, ancorche` fossero modellate su queste ultime, e sia che l`emissione di detti titoli non era preclusa dalla previsione dell`art. 14 della legge n. 216 del 1974, estranea alla materia concernente l`organizzazione degli enti pubblici creditizi. 4. - Cosi` riscontrata la liceita` dei titoli di risparmio, sono fondate le critiche rivolte dalla ricorrente principale (riassunte sub a) alla statuizione con cui la Corte di appello ha ritenuto invalidi, invece, gli atti di sottoscrizione dei titoli emessi dalla Cassa. Per pervenire alla conclusione opposta non e` neppure necessario affrontare il delicato problema sistematico circa l`esistenza e i limiti nel nostro ordinamento di un principio di ordine pubblico per cui i rapporti obbligatori avrebbero necessariamente carattere temporaneo, per essere la perpetuita` connotato riferibile solo ai diritti assoluti, mentre in quelli relativi confliggerebbe sotto vari profili con diritti costituzionali di liberta` della persona. L`estraneita` di questa problematica al tema in esame emerge da quanto innanzi evidenziato in ordine alla natura e funzione dei titoli di risparmio in questione, i quali sono rappresentativi di un rapporto di partecipazione ed un ente pubblico (creditizio) e attribuiscono al sottoscrittore una posizione giuridica complessa, comprensiva di diritti patrimoniali e di poteri lato sensu di controllo gestionale. In particolare, la posizione del sottoscrittore, pur non essendo qualificabile come rapporto sociale (non conferendo, per la struttura delle casse, la qualita` di socio) e` simile a quella dell`azionista di risparmio quanto al contenuto della partecipazione nell`ente - nel quale corrisponde ad una frazione del capitale ed implica il conferimento dei suddetti poteri corporativi - e soprattutto quanto all`incorporazione della partecipazione medesima in un titolo al portatore liberamente negoziabile. Cio` posto, gia` sul piano della disciplina civilistica va osservato che, come per le azioni, nei rapporti di partecipazione cartolarizzati al portatore, in cui vige la regola della piena e libera commerciabilita` della quota mediante cessione del titolo, il principio di temporaneita` dei rapporti obbligatori non viene in considerazione, non solo e non tanto per le radicali diversita` di struttura e funzione, quanto perche` il sottoscrittore puo` sempre liberarsi della partecipazione alienando il titolo (al pari dell`azionista, che percio` non e` prisonnier de la societe`: v., in questa linea, la sent. n. 5567 del 1982 e n. 2365 del 1978, concernenti la validita` di clausole di gradimento limitative della circolazione di titoli azionari). E` evidente, poi, la contrattazione che inficia la pronuncia, la quale, dopo avere correttamente affermato che la legittimita` dell`emissione dei titoli andava verificata con riguardo alla disciplina pubblicistica delle casse di risparmio, in astratto pervenendo a conclusione positiva, ha ritenuto di dovere ulteriormente accertare, questa volta con criteri e principi civilistici, la validita` dei negozi di sottoscrizione dei titoli emessi dalla Cassa di Prato: e cio` perche` non ne era prevista la scadenza e non era data facolta` di recesso. Sennonche` queste caratteristiche sono ordinariamente presenti nei titoli di cui si discute e sono normale conseguenza della natura di enti pubblici delle casse di risparmio, le quali, non essendo previsti limiti di durata, sono destinate ad esistere fino a quando la legge che le regola non sia abrogata o modificata da una legge successiva (com`e` accaduto per effetto della legge (NDR: cosi` nel testo) n. 356 del 1990, che ha previsto la trasformazione delle casse in societa` per azioni, all`uopo consentendo, come si e` detto, la conversione delle quote di risparmio in azioni di risparmio). Cio` comporta che la partecipazione al capitale di una cassa di risparmio (ovviamente, a struttura associativa), dovendo durare per tutta la vita della stessa, a sua volta non puo` essere limitata nel tempo: la durata tendenzialmente illimitata dell`ente implica necessariamente, cioe`, l`assenza di un termine di durata del rapporto di partecipazione. Pertanto, una volta ritenuta legittima l`emissione di quote di risparmio, come forma organizzatoria consistente nell`acquisizione al capitale dell`ente pubblico di apporti privati, deve riconoscersi altresi` la conformita` dell`ordinamento di titoli di risparmio di durata commisurata alla vita dell`ente e percio` indeterminata; la quale connotazione e`, del resto, comune ad ogni forma di partecipazione al capitale dell`ente (comprese, nel caso in esame, quelle degli enti istituzionali che partecipano alla Cassa). Risulta percio` manifestamente errato, oltre che contraddittorio, il giudizio di invalidita` espresso dalla Corte ex art. 1325 c.c., applicando, cioe`, il criterio privatistico della meritevolezza dell`interesse previsto per i contratti atipici; e non si e` avveduta la Corte che il riconoscimento della validita` dei titoli, inequivocabilmente desumibile dalle disposizioni ricordate in precedenza, concerne anche l`aspetto relativo alla durata della partecipazione. Pertanto il ricorso proposto dalla Cassa deve essere accolto. 5. - Con il primo motivo del ricorso incidentale, denunziando violazione di legge e travisamento dei fatti, i quotisti criticano la sentenza impugnata nella parte in cui ha escluso che potessero proporre l`azione risarcitoria nei confronti della Banca d`Italia; sostengono che essi avevano dedotto non gia` il mero comportamento omissivo della Banca per il mancato promovimento delle misure cautelari di cui agli artt. 57 e 67 L. 3 marzo 1983, n. 151 (NDR: cosi` nel testo), bensi` una condotta della stessa fatta anche di ``azioni positive`` e sostanzialmente concorrente nell`illecito commesso dalla Cassa di Prato attuando l`operazione di cui si discute. La censura e` fondata. Il difetto di giurisdizione in ordine alla domanda proposta (anche) contro la Banca d`Italia e` stato affermato in sentenza muovendo dalla premessa che i quotisti avessero dedotto a fondamento della pretesa soltanto il mancato esercizio dei poteri di vigilanza previsti dalla legge e non fossero abilitati, quindi, a proporre l`azione risarcitoria. E cio` in conformita` alla giurisprudenza di questa Corte, secondo cui la Banca d`Italia, nell`esplicare l`attivita` relativa al controllo della funzione creditizia, agisce quale organo dello Stato, sicche`, a fronte dell`esercizio dei propri poteri discrezionali, non sono ravvisabili situazioni giuridiche dei privati tutelabili come diritto soggettivo; anzi, con riferimento agli interventi concernenti le situazioni di crisi delle aziende di credito, previsti dagli artt. 57 e 67 della legge bancaria abrogata - in forza di quali la Banca d`Italia si limita a proporre provvedimenti cautelari di competenza del Ministero del Tesoro - e` stato affermato che non sono ravvisabili neppure posizioni di interesse legittimo, in quanto la Banca svolge funzioni che si esauriscono nell`ambito del rapporto pubblicistico con lo Stato (v. sent. S.U. n. 1531 del 1989). Sennonche`, dalla stessa sentenza impugnata (nella parte relativa alle vicende del processo), da parte del Tribunale e dal diretto riscontro degli atti, risulta che in realta` gli attuali ricorrenti hanno proposto nei confronti della Banca d`Italia le medesime domande formulate contro la Cassa di Prato, assumendo che l`Istituto dovesse rispondere solidalmente con questa ``delle restituzioni e dei danni`` conseguenziali alla dichiarazione di nullita` dei negozi di sottoscrizione dei titoli (chiesta con la domanda principale sulla quale ha statuito la Corte di appello) ovvero all`annullamento degli stessi per vizi del consenso (oggetto della domanda subordinata, non esaminata dalla Corte perche` ritenuta assorbita), cioe` per il dolo o l`errore che gli istanti ritengono ravvisabili in riferimento alla (asserita) falsa prospettazione della situazione patrimoniale della Cassa contenuta nel bando di offerta dei titoli di risparmio e nei suoi allegati. In sostanza, si deduce la partecipazione della Banca all`attivita` illegittima e mistificatoria posta in essere dalla Cassa, ``per l`assoluta negligenza dell`ispezione``, che andava ``ben al di la` della semplice negligenza o colpa grave``, essendo gli organi ispettivi consapevoli della reale situazione patrimoniale della Cassa (attestata dal deficit di circa mille miliardi riscontrato dopo qualche tempo); e si assume che tale comportamento dell`Istituto di vigilanza fosse stato determinante per la sottoscrizione dei titoli, in considerazione della ``indubbia forza di convincimento, per i sottoscrittori, dell`autorizzazione`` dallo stesso concessa all`emissione delle quote di risparmio. In tal modo la responsabilita` della Banca d`Italia, viene dedotta, cioe`, in dipendenza di un comportamento che avrebbe travalicato i limiti dell`omesso o scorretto esercizio dei poteri di controllo e di repressione ad essa spettanti, dando luogo ad una condotta illecita che, secondo la prospettazione, rientrerebbe nella previsione dell`art. 2043 c.c. (tanto piu` che i pretesi danneggiati non sono fra i destinatari dei poteri autoritativi spettanti all`Istituto). Al riguardo, sulla base del principio per cui l`attivita` della pubblica amministrazione, anche nel campo della pura discrezionalita`, deve svolgersi nei limiti posti non solo dalla legge, ma anche dalla norma primaria del neminem laedere, questa Corte ha da tempo avvertito che e` consentito al giudice ordinario accertare se vi sia stato, da parte della pubblica amministrazione, un comportamento colposo tale che, in violazione di detta norma, abbia determinato la lesione di un diritto soggettivo, essendo configurabile la risarcibilita` di una lesione che si assume inferta all`integrita` del patrimonio e, piu` specificamente, al diritto di determinarsi liberamente nello svolgimento dell`attivita` negoziale relativa al patrimonio. In questa ottica, pure con riferimento a fattispecie non lontane da quella qui prospettata, si e` affermato che un siffatto illecito e` astrattamente ravvisabile anche in un comportamento colpevole consistito nella diffusione di informazioni inesatte, in omissioni ovvero in leggerezze e negligenze commesse dalla pubblica amministrazione nell`esercizio di poteri di vigilanza e controllo; nel qual caso le questioni circa la sussistenza in conc
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Sentenza n. 6667 del 2/06/1992
Corte di Cassazione civile
1992-06-02
Sentenza della Cassazione Civile n° 6667 del 02/06/92 Sez.Unite
Giurisdizione civile - Regolamento di giurisdizione - Carattere - Preventivo - Questioni sulla configurabilita` e sussistenza di diritti soggettivi dei privati, nei confronti del Ministero dell`industria, per omissione di controlli o inesatte informazioni circa una societa` fiduciaria, per i danni subiti nella gestione dei loro risparmi affidati a detta societa` - Deducibilita` - Esclusione.
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
La Corte Suprema di Cassazione
SEZIONI UNITE CIVILI Composta dagli Ill.mi Sigg. Magistrati: Dott. Gaetano CAROTENUTO Pres. di Sez. ff. di Primo Presidente Dott. Andrea VELA Pres. di Sez. `` Giuseppe MENICHINO `` `` Vincenzo DI CIO` Consigliere `` Romano PANZARANI `` `` Giuseppe ROTUNNO `` `` Marcello TADDEUCCI `` `` Antonio SENSALE Rel. `` `` Gentile RAPONE `` ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 8355-90 del R.G. AA.CC., proposto da ALTISSIMO RENATO, elett.te dom.to in Roma, V.le G. Rossini 9, presso lo studio dell`avv.to Natalino Irti che lo rapp.ta e difende unitamente all`avv.to Massimo Severo Giannini, per il primo, giusta delega a margine del ricorso, per il secondo, giusta procura speciale per Notaio Dr. Renzo Sanna di Roma, del 6.11.91, rep. n. 13416. Ricorrente contro RUBBOLI DIEGO e RUBBOLI ANTONIO, elett.te dom.ti in Roma, Via della Scrofa n. 117, presso lo studio dell`avv.to Ugo Ruffolo che li rapp.ta e difende, giusta delega a margine del controricorso. Controricorrenti contro SCARPONE MARIA DOMENICA, SESSA GAETANO, POGGIALI FLAVIO, GATTI ISOLA, FOSCHINI LIVIANA, FRANCIA PAOLINA, FOLLI ELSA, MELINI FRANCESCO, SOCCI GIUSEPPE, ANGELINI GIUSEPPE, BAGARINI MARISA, BAIONI BICE, MAZZONI CLEMENTINA, ZUCCHINI ANNALENA, BERARDI TINA, SAVELLI GIOVANNA, VITALI BRUNO, GIOVANNI ARNALDO, ERRICO ROBERTO, ANDREINI ACHILLE, BRUNELLI LUIGI, FIORI IDA MARIA, FIORI BIANCA, SCIMIA CARMINE, TAGIURI RENZO, RANI DOMENICO, FARISELLI SEBASTIANO, CASADIO GASTONE, ROCCHI MARTINA, ERRANI IRIA, FABBRI AGIDE, CONTESSI ANITA, BARISANI MIRCO, DONATI GRAZIANO, RAVAIOLI EDMONDO, TAMPIERI DANIELA, MASACCI MARIA, TORACI GUIDO, BACCHINI ANTONIO, FENATI ELENA, BERTOZZI VITTORIO, CARLOTTI GIOVANNI, MICCOLI CORRADO, PACILIO ANTONIO, BOSI ADELMO, CURCELLA CONCETTA, MONTANARI LESSIO, MICCOLI MARIO, MICHELACCI GIOVANNI, CIANFRANI DOMENICO, PRESTIPINO CARMELO, STO` EROS LUCIANO, STEVANO MARIA AUGUSTA, STERNINI GIOVANNI, STELLA MARIA ANTONIETTA, STEFANINI BRUNO, STEFANIA LEONARDO, RUVINETTI RENZO, CECUTTI LUIGI, BRESOLIN ANGELO, ADAMO ANTONIO, PAPES CLAUDIO, SALVIOLI SECONDO, GALLINARI ANNA MARIA, GAMBERINI PAOLA, BRAGATO MAURIZIO, BRAGATO CLAUDIO, PERIN DINO, PISTELLATO DANTE, PISTELLATO DANIELA, PISTELLATO SANTINO, PERIOLO ROLANDO, RIONDATO LEANDRO, RIONDATO SILVIO, BARBEROTTO LIDIA, CHICHIZOLA MARIA ROSA, BARBEROTTO RENZO, RIVA RICCARDO, MOLINARI PIETRO, NICOLETTI MAFALDA, DAMIANI MARIO, RUINI OLGA ved. DAMIANI, SALVATELLI GINO, MARIOTTINI OLVISA, SOLDI MARCELLO, SORDO FRANCESCA, SORDO ZENO, PAGNOTTA FRANCA, PAGNOTTA MARIA, DE STEFANIS GIOVANNI, GIOVANDO LUIGI, NICOLA DOMENICO, NICOLA MICHELE, NISATO LUIGIA, DI MAIO ROSALBA, CHIARANDINI ADRIANA, MONARO SUSANNA, MONARO MARISA, MONARO RODOLFO, BERNARDI DINA, BERNARDI ELENA, NEGRINI BRUNA, CALEFFI ROBERTO, MILZONI GUERRINA, SACCO ELISA, NEGRISOLO RINO, MICHELINI GIORGIO, MICHIELI GIOVANNI, CALANCA MARINO, MESTIERI GUGLIELMO, MESTIERI RINO, SACCHI ELIDE in MERCALLI, MERCALLI FRANCESCO, MERCALLI ANGELO LUIGI, MOSCA CLAUDIO, PICCIONI MARCELLA, MAUGLIANI PAOLA, GRANATO LUIGI, BOLINO ROSA, LABRACA OLGA, MANNO BIAGIO, LO PINTO BRIGIDA, ALAGNA ANDREA, LICARI VITA, PROVERA PIERO, LENCIA GIUSEPPE, GENNARIO TERESIO MARIO, GUIDA ANNARITA, GIZZI ROSA MARIA, GIZZI ANTONIO, POZZON VALERIO, GIANNI OLGA, GIACOLETTO SAVIO, GIACOLETTO OLIVIERO, INNOCENTI GIORGIO, GAMBERINI GIORGIA, BALDASSI MERCEDES, PROSDOCIMO EDI, CORONO ALBERTO, FISTAROL ADRIANO, DELLA ROSA ELISA, DE ZOLT ROBERTA, DE ZOLT GUIDO, DEGANO STEFANO, DEGANO SERAFINO, ZUIN GIORGIO, CESCA SERGIO, RIGHINI PIERINA, CANEVARA RENATO, GALLO GAETANO, GALLI ANTONIETTA, BRUZZO ROSA, BOSCOLO ANGELO BARIGA, BOSCOLO ERMINIO BARIGA, VETTORELLO GUIDO, VOLTAN SANDRO, VOLTAN SILVANO, MERZETTI RENATA, BALLABIO PREMINA, ZANNINI GIUSEPPINA ALBERTINA, ZUCCA MARINO, CASILIO MARISA ved. BENEDICENTI, GIANGIROLAMI AGOSTINO, ZARDO FRANCESCO, SACANDI FERNANDO, MENEGHEL VIRGILIO, D`ARPA GIUSEPPE, DI STEFANO IGNAZIO, BOSCO NUNZIO, VITALE FRANCESCO, PETTENO` LINO, FORT LUIGI, SCATTOLIN MAURIZIO, BONNEAU DANIELA, BONNEAU BRUNO, BERTOLOTTI SILVANA, BERTOLOTTI ELISABETTA, GIUSTAT ANGELO, CASALINO IVANO, BERSANO ROSA, ANDRIOLO PAOLA, FAVARO LEONE, ANDRIOLO DANIELA, ANDRIOLO PIETRO, BOBBO MARIA, BELLIN RODOLFO, ZAMENGO GIUSEPPE, STRAGA` ALFIO, STRAPAZZON ROSINA, SOZZI GABRIELLA, TONICELLO ANTONIO, SOLDI LUIGI, SCIPIONI RENATO, TONICELLI ANTONIO, ROSSI ANNA, TABOGA MARIO, ROCCHI GIUSEPPINA, REALE MASSIMO, RAFFAEL CLARA, POLESELLO DINO SANDRO, PATRESI LICIA, PARODI SILVESTRO, PARODI LUIGI, PANCHIERI FRANCO, NUNZIATA GIOVANNI, MOLIN ADRIANO, MALAMAN OLIVA, FACCHIN ENERINO, DI MATTO ANNITA, ROMANATO GIANCARLA, CAMURRI LARSEN GUIDO, BURANEL LIBERALE, BOLLINI ANDREINA, BIANCOLIN RENZO, BONA MIRCA, BASTIANUTI ALDO, BASSO GIUSEPPE, BASSANELLO STEFANO, BARTOLONI EVELINA, GAVA VALERIANO, GAVA MARCO, CALDERONI RENZO, SALVATO SERAFINO, DE PINO GIUSEPPE, ZUIN SEVERINO, ZUCCHELLI MARISA, ZUCCHELLI BRUNO, ZORZI SERGIO, ZOPPELLARO DINO, ZOJA MARISTELLA, ZOFFOLI CIRO, ZEVI ALDO, ZENNARO LILIANA, ZENNARO DIONISIO, ZECCHIN ROMOLO, ZARAMELLA LEONE, ZANOTTI MIRELLA, ZANON MARIO, ZANETT EUGENIO, ZANESCO ROBERTO, ZANNELLATO ADA, ZANARDI WALTER, ZANARDI NICOLA, ZAMPERETTI ANTONIO, ZAMBARANO GIUSEPPE, ZACCARONI EDDA in LUGO, WOLFF PAOLO, VIRGILIO ARMANDO, VOUICNITCH CHIARA, VOLPONI ANNA MARIA, VITALE FRANCESCO, VIOLINI MARIO, VIOLA VINCENZO, VIGNATELLI GIUSEPPE, VIGNATELLI FRANCESCA, VIEL ERMES, VIANELLO ALDO, VETTORATO STEFANIA, VERZOLA SERGIA, VERSACE MARIO, VEOS ELANA ved. DUMINI, VENTURI ROSA, VENDEMIATI FRANCESCO, VASSALLI ANGELINO, VAROTTO RENATO, VANZAN PIETRO, VANNUCCI GUIDO, VANNUCCI ANDREA, VANNACCI ALESSANDRO ROMANO, VAMPIRI MARINO, VALERI RENZO, VALENTINI TINO, VALENTI SANTE, UBEZIO GUIDO, LEOPARDI FERNANDA, PUJATTI NORMA, MANCINI ERMINIO, BETTI ERMANNO, NENCIONI ANNA, TURCO ANGELO, TROIANO ADA, TROGOLO SERGIO, TREVISANATO REGINA, TREVISANATO ANNA, TREVISAN GIANNI, TREVISANI ANTONIO, TREMONTI NIZZARDO GIUSEPPE, TRAPELLA FERNANDO, TRAPELLA ALBERTINO, TRABUIO LUCIO, TOZZATO ELIO, TOZZATI LINO, TOTTI ROSANNA, TOTTI RENZO, TOSIN LORETTA, TOSI MARCO, TOSI GIOVANNA, TOSCANO FRANCESCO, TORRICELLI BRUNO, TORRESAN GABRIELE, TORNANI BRUNA, TORMEN FEDERICO, TONELLO FLAVIO, TOMEI LUIGI, TOMEI LODINO, TOMEI ADRIANA, TOFFOLUTTI GIANFRANCO, TOFFOLI MARIA ERMIDA, TOFFOLI ALDO, TEDESCO LORENZINA, TISATO RINO, TINELLI LUIGI, TEOTTI BORTOLO, TEDESCO SALVATORE, TEDESCO EMILIO, TAVOLO LUIGI, TATONI ANGELO, TAINI BIANCA ved. SCATASSA, TAGLIAFERRO BRUNO, TAFFURELLI ERMANNA, TACCHINO ROSA, TACCHINO ERALDO, TABANELLI MAURIZIO, TABANELLI ANGELO, TABACHIN IVO, TABACCHI LUIGI, SUSSI MARCO, STRAPAZZON VITO, STRAPAZZON LUCIA, STORCI GIORDANO, STORCHI RENZO, STEFANI GIANFRANCO, SPINA OTTAVIO, SPINA MASSIMO, SPERONI LUCIANO, SPADA SERGIO, SOVILLA DIEGO, SOTTERRI ROLANDO, SOSSI STELIO, SORRENTI ENZO, SORATO ADRIANO, SONCIN GIANNI, SOLDA` BENITO, SOCIN ALESSIO, SIRI WALTER, SIMONI SERGIO, SIMONI ROBERTA, SIMONETTI VINCENZO, SIMIONATO MARIO, SIMONATO DECIMO, SIMANI GABRIELLA, SILVESTRONI GIULIO, SFRISO ROSSELLA, SERGI FRANCESCO, SERENI NELLA, SEREN GABRIELLA, SENONER WILMELM, SCRIVANTI AZELIA, SCINTU SEBASTIANO, SCHIAVON CARLO, SCERMINO ANNA, SCARPA UMBERTO, SCARPETTI RITA, SGAGGIANTE INES, SBORSELLI CLARA in DELLA VALLE, SBARZAGLIA AURELIO, SBARDELLA GIUSEPPE, SAVORELLI BRUNO, SAVARONI GIANDOMENICO, SARTORATO ERACLIO, SARNERI JOLANDA, SARI UMBERTO, SANTO FRANCESCO, SANNA GIUSEPPE, SANGIORGI VINCENZO, SANGIORGIO LEO, SANGIORGI ARMANDA, SAN FILIPPO PLACIDO, SANDRI GINO, SALVIOLI SECONDO, SALVINI GUIDO, SALARIN SILVIO, SALERI VITTORIO, SALAMON GIUSEPPE, SALADINI RENATO, SACCHET NAZARENA, SABATTINI SANDRO, RUBIN VITTORE, ROSSINI COSTANZA, ROSSI SERGIO, ROSSETTO SERGIO, ROSSETTO MARGHERITA, ROSSETTO ITALO, ROSSETTI FLAVIO, ROSSETTO AMALIA, ROSSELLI MARIO, ROSI MARIA, ROSESTOLATO LEONINO GAETANO, ROSESTOLATO LEONDINO, ROSESTOLATO ANGELO, RONCONI IVO, RONCHI ALFREDO GIOVANNI, RONCALI PAOLO ALFREDO, ROMOLO VINCENZO, ROMI GINO, ROMANELLO VITTORIANO, ROCCHI NARCISO, ROCCA SORRENTINO MATILDE, ROCCA MARIO, ROBBIANO EMILIO, RIZZO STEFANO, RIZZO FRANCO, RIVOLA GIULIANO, RISATO FELICE, RICCA FRANCA, RIBBA MATILDE, RETTORE UMBERTO, CIANI FABIO, REGGIO MASSIMO PIETRO, REALE MARIO, RAVAGLIA ARTURO, RASOTTO LUIGI, RAGAZZO SANDRO, RAGAZZO EMILIA, RAFFAEL SARA, RAFFAEL GIANCARLA, RABBI ROBERTO, RABACCHI RENZO, QUERRO GIULIANO, PUSINANTI LUCIA, PUNTEL MILANCA, PRIZZON BRUNO, PRIZZON ARMANDO, PRIMERANO RIANO ALDO, PRETE MARIA CRISTINA, PRAGIOLA CAROLINA, POZZOBON RODOLFO, POZZETTO ARIO, POVELATO MARIO, PORTA ABRAMO, PORRETTO EMANUELE, PORFIDO GIAMPIETRO, PORCILE BRUNO, POMPIGNOLI PATRIZIA, POMESANO GIORGIO, POLITO ANTONIA, POLI UMBERTO, POLLEDRI AMEDEO, POLELLO MARIA, PIZZO ROBERTO, PIOVESAN SILVANO, PIOVESAN MARIA, PICCININ GIUSEPPE, PICCIARELLO PAOLA, PICASSO ERMANNO, PIAZZA MARIO, PIAZZA MANUELA, PIAZZA LUCIANA, PIAZZA LINA, PEZZOLO GUERRINO, PATTENO` SAVINO, PESTARINO ALBERTO, PERUZZO SERGIO, PERUZZO RENATO, PERUZZI MARIA IOLANDA, PERRETTA FELICIA, PERON PAOLO, PERFUMO ANNA, PERDENZINI ANNUNCIATA, PELLIZZARI PIERO, PELLIZZARI EDOARDO, PEDROSI GUERRINO, PEDRON DINO, PEDRAZZOLI GIULIANO, PEDACI MARIA PIERINA, PAVANI RENATO, PATTI ANGELA, PATRONE MASSIMO, PATRONE ANTONIO, PATRON MIRCA, PASI PIETRO, PASCOLINI ALESSANDRO, PAOLI PAOLO, PAOLI OLIVIO, PAOLI GIOVANNA, PANVINO CRISTINA, PANOZZO GUERRINO, PANTALENA SALVATORE, PANIZZA BIANCA, PALUDET FRANCO, PALESI GIUSEPPE, PALAZZI IVA, PAJARO ORLANDO, PAGLIOLI ALBA, PAGLIA ANTONELLA, PADOAN ALESSANDRO, PADOAN DIANA, PACCAGNELLA ERNESTO, FADEL ALBERTO, BERTONA SEBASTIANO, ONOR BRUNO, ONOFRIO CESARE, ODANO ANGELA, OLIVIERI ESTER GIACOMINA, NOVELLO GUIDO, NORDIO FIORAVANTE, NODARI ADRIANO, NIERO SANDRO, NIERO MILENA, NIERO FABIO, NERI GIUSEPPE, NATIN ALFIO, NARDO GIAMPAOLA, NANNI ADA, MASTUZZA GIACOMA, MUSI MARIA GRAZIA, MURA MARIO, MURA FULVIO, MUNEGATO FAUSTO, MUNARIN ALDO, MORGANO ADRIANA, MORAGLIO ETTORE, MORO FRANCESCA, MORO ENZO, MORO CINZIA, MARLOTTI MARIO, MORARA LORENA, MONZALI CELESTINA, MONTANARI RENZO, MONTANARI BRUNO, MONTAGNA LUIGI, MONTAGNA ELVEZIA PIERA, MONETTI GIANCARLO, MONACO STEFANO, MOLIN LUCIANO, MIRTH STEFANO, MION LUIGI, MOLA GIUSEPPE, MINELLI GUIDO, MIJNO MARIA ANGELA, MIGLIORINI LUCIA, MIGLIORI ANGIOLINO, MICONI DANTE, MICHELON RENZO, MICHELON ALFREDO, MICCOLI MICHELE, MICCOLI GIOVANNI, MIAZZOLO LUCIANO, MIATTO NATALINO, MIANI GIOVANNI, MISCALCHIN OTELLO, MEONI DANIELE, MENEGHINI ADELE, MENEGHETTI ROLANDO, MEMEGAZZO PATRIZIA, MENEGAZZO OTTAVINA, MENARDI GELINDO IVANO, MELIS GIANNI, MILILLI ANGELO, MAZZUCATO SERGIO, MAZZETTO RINALDO, MAXENA CARLO, MATTIOLI ROMANO, MATTIOLI FERNANDO, MATTEUCCI RUGGERO, MASTROFILIPPO TERESA, MASTROGIUSEPPE BENITO, MASSOLO MARIO, MASSAROLI EGIDIO, MASSAFERRO BENEDETTO, MASSACCI TERESA, MASO NICOLO`, MASO ALCIDE, MARZENTA GIANCARLO, MARZENTA DANIELE, MARTUZZI GIORDANO, MARTINI STEFANO, MARTINI PIERO, MARTINI GINO, MARTIN GERMANO, MARTI ANTONINO, MARTELLO PAOLO, MARTELLO ITALO, MARSON GUERRINO, MAROCCO SEBASTIANO, MARIVO GRAZIANO, MARINUCCI ARRIGO, MARINO GIUSEPPE, MARIN GIUSEPPE, MARIGO RAFFAELLA, MARCOTULLIO DARIO, MARCHIORI STEFANO, MARCHIORI GIANCARLO, MARCELLAN CORRADO, MARCASSA VIRGINIO, MARATA ERMORE, MARANGON VALTER, MARANGON NARCISO, MARANGON GIANCARLO OTTORINO, MARANGON CLARA, MARANELLI ENRICA in AMATO, MANTOAN GIANNINO, MANTOAN GIANCARLO, MANGINI RENATO, MANENTE NERIO, MANDINI FRANCO, MANCINI SALVATORE ANTONIO, MAMINI SANTA, MALVASO ROCCO GIUSEPPE, MALAMAN DINO ISEO, MAIONE DELIA, MAIOLO TERESINA, MAGRIS GIANFRANCO, MAGNONI GUIDO, MAGNANI GIULIANO, MAGNAGUAGNO GINETTO, MAGGIO RE FRANCESCO, MAFFEIS VALTER, MAESTRELLI MARIO, MAGNAI FRANCESCO, MACRI` MICHELE, LUSA RENATO, LUGANO SERGIO, LUCIANO ARDUINO FAUSTO, LUCCHESE VENIERO, LUCCHESE IOLANDA, LUCCHESE DANIELE, LOT PIETRO, LORENZI GIANNI, LOPREVITE GIOVANNI, LOPREIATO EDOARDO, LONGHIN FRANCO, LOMBARDO ROSARIA, LOCONTE GIUSEPPE, LO BELLO GIOVANNA, LIVERANI MAURIZIA, LIPPARINA MARIA LUISA, LIPPARINI FRANCESCA, LIMONGI GAETANO, LICARI MARIA, LIBRALESCO LUCIA, LIBERA ROSSANDA, LERTORA ANGELO, LEPORE ANNA, LEONE CATERINA, LENER GEMMA, LA STELLA GIANLUCA, LAVAGNINI SILVANA, LAVAGETTO GERMANA, LA ROSA CARMELO, LANFRANCO FRANCESCO, LALOMIA ANGELO, LAYET ENRICO, LA MANTIA SALVATORE, LACALENDA ANNA, LABATE CARLO, IODICE ANTONIO, INNOCENTI SANDRA, INGENITO NICOLA, ICARDI FILIPPO, IANNOTTA PIETRO, HRELIA MARIA, GUIDI MARIA ROSA, GUIDA ANGELA, GUBERTI DEMO, GROSSO LORENZO, GRECO VELIA, GRECO GIOVANNI, GRANDI MARINO, GRANDI BRUNO, GRUMAGLIA DOMENICO, GRAMOLA AIDA, GRAMELLI ROMEO, GOVONI ANGELO, GOTTARDO ANGELO, GORI LELIO, GORI ALESSIO, GIOMIRATO SERGIO, GORIN GIUSEPPE, GOLDONI GIOVANNI, GOBBO GIOVANNI, GNUNI LEONILDE, GNUDI GIUSEPPE, GNOT SERGIO, GIUSTO CATERINA, GIUSTI MARCO, GIULIAN RENATA, GIROTTO LUISA, GIRARDI DARIO, GIRARDELLO LORENZO, GIORDANI LUIGI, GIOLO GIOVANNI, GIOIA MARIA GIUSEPPINA, GIARAMITA ANDREA, GIANTIN MARIA, GIAMBELLI ANNA, GHEZZO TIZIANO, GHEZZO SILVANO, GHEZZI CARMEN, GERMINE ENOE, GERI TIZIANO, GERARDI ELIGIO, GENOVESE SALVATORE, GEMINIANI GIOSUE`, GEMIGNANI FLORIANO, GEMELLI NAZZARENO, GAZZOLA GIAN PAOLO, GAZZOLA ANTONIO, GAVIOLI MARIA ROSA ved. LUPPI, GAVA RENZO, GATTI LUDOVICO, GARLASCHELLI GIOVANNI, GARATO LILIANA, GARANI GIAN PAOLO, GAMBARDELLA ELISABETTA, GALVANI AMBRA, GALLUZZI EDOARDO, GALLO MARIO, GALLETTI RENATA, GALLI AUGUSTO, GALLARATE GIOVANNI, GAGLIARDI M. ANGELA, GADDONI GIAMBATTISTA, FUSCO GIOVANNI, FURINI MARCO, FUCCI OLIVIERO, FUCCI ALESSANDRO, FRULLI NARCISO, FRITTEGHINI MAURIZIO, FRISON SANTE, MUGLIA CARLO, FRASCA` SILVIO MARIO, FRANZOSO MARIO, FRANCONE GIUSEPPINA, FRANCO ZENA, FRANCESCO VINCENZO, FARGIONE FRANCESCA, FRADA LUCIANO, FORTE MAURIZIO, FORNARIO MARIA, FORNARIO ANGELO, FORMICOLA MARZIA TOMMASSINA, FORMENON MASSIMO, FORMENTON GIUSEPPE, FORINO FULGIDO, FANTOLAN SEVERINO SERGIO, FOGARIN SERGIO, FLORIO SANORA, FIORENZATO BRUNO, FINI MARIO, FILIPPONE MARGHERITA, FILIPPI VITO, FIGARI MARIO LUIGIA, FERRO OTELLO, FERRARESSO ANGELO, FERRARESI GIUSEPPINA in TRAVERSO, FEDRE CLAUDIO, FAZZINO NICOLO`, FAVARON CLAUDIO, FAVARO MARIA ROSA, FAVARO CLAUDIO, FAVARETTO EMILIO, FATTORI GIUSEPPE, FASOLATO BRUNO, FASANO GIUSEPPE, FASANO GIOVANNI, FARNE` FABIO, FANTINO MARIANO, FANT LUIGI FIORAVANTI, FALORNI CRISTINA, FALCHIERI ROMANO, FAIA GIOVANNI FAGNOCCHI MARX SERGIO, FADDA ORNELLA, FACCHINI GIANCARLO, FACCHINI ENZO, FACCHIN GIUSEPPE, FABRIS GIORGIO, FABIAN FILIBERTO, EVAS MIRCO, ESPOSITO FRANCESCO, ERRANI DINO, ENZO MARIO, DONOLATO SILVIO, DONDE` DOMENICO, DON BRUNO CORTELLI, DI RUSSO ANGELO CUSTODE, DI PIAZZA FRANCESCO, DI MATTO CIVITA, DIMASI COSIMO, DI MARZO GIUSEPPINA, DI CARLO LORENZO, DI CARLO ELIO, DE ZOTTIS GIOVANNI, DE VICARI GIOVANNI, DE ROSA LUISA ved. DE CAMPORA, DE PRATO FRANCO, DE POLO MARIA GIOVANNA, DE PINO DOMENICO, DEMORI ENNIO, DEMETZ JOSEF, DE MATTEI GIANFRANCO, DE MARTIN VALTER, DEMARIA RAFFAELE, DE MARIA GIOVANNI, DE MAIO MARCO, DEL SORBO MARCO NICOLA, DELLE GATTI GIUSEPPE, DELLE MONACHE ELENA ved. BERNI, DELLA ROSA FRANCO, DELLA CORTE VINCENZO, DEL GUERRA TOMMASO, BORTOLOTTI EVA, BIELLA MILENA, BERTI RITA, BERARDO GIO BATTA, BELLUCO GIAMPAOLO, BECCARI ANTONIO, BATINI MAURO, BALDOVIN FRANCESCO, BALDAN LUCIANO, BARAVELLI SERGIO, CALABRESE ALBA LETIZIA, CADO` TERESA, CACOPARDI TULLIO, CACCO ERMINIO, CABERLOTTO VITTORIO, BUSSOLA DANIELE, BRUSEGHIN LUCIANA, BRUSEGAN RIONELLO, BRONDOLINI ARMIDA, BRONDELLO CATERINA, BROMBAL ANTONIO, BRIZIO PAOLO, BRIZIO GIUSEPPE, BRIOSCHI MARIA GRAZIA, BRIOSCHI LANFRANCO, DELFINO SUSANNA, DELFINO GIUSEPPE, DELFINO CATERINA, DEL FABRO CLAUDIO, DEI MADDALENA GIORGIO, DE GRANDIS CLAUDIO, DE GRANDIS BRUNO, DE GIOVANNINI LUCIANO, DEGANO GERMANO, DE FAZIO RITA, DE FAZIO ANNA, DE FALCO MARIANO, DE CRISTAN MARISA, BONA ARTURO, DE BARBA ALBERTINO, DE ROIT SILVANO, DARIO REMIGIO, DA RE ENNIO, DA RE ANNY, DALBESIO LUIGIA, DA POS OSVALDO, DANUTI MAURO, DANIELE VITTORIO, D`ANGELO RAFFAELLA, DAMONTE SILVIO, DAL MAS FRANCA, DALLA STELLA CARLO, DALLA LIBERA SISTOM, D`ALEO SALVATORE, DAL FARRA GIUSEPPE, DAL BO GIUSEPPINA, DAL BEN PAOLO, CURCELLA GIUSEPPE, CURCELLA EMANUELA, CUPULI ROBERTO, CUCURULLO MARIA LUISA, CROTTI MARIO, CAVERO PIETRO, COZZI PAOLO, COSTA LIBERATO, COSSETTINI RANIERI, COSMO FRANCESCO, COSENTINO ROSARIO, CORSO GIORGIO, CORSINI BRUNA, CORSI GIUSEPPE, CORIONI ELISA, CORELLI GRAPPADELLI ITALO, COSTA MAURO, CORSINI CARLA, CORAZZA GEREMIA, CORAZZA ELIO, CORALLO GABBRIELLI, COPPOLA PAOLA, CONTERINO PRIMO, COLLINI VALERIO, COLLINI MARIO, COLLINI IOLANDA, COLETTO MASSIMILIANO, COLETTA GIOVANNI, CIRIMBELLI NELLO MARIO, CIOTTI MAURO, CIARDO LORENZO, CHINELLO ANTONIO, CHIELLINO FRANCESCO, CHIRISI FABIO, CHALVIEN NEVIO, CESSARIO RAFFAELE, CERICOLA GIUSEPPE, CERA FRANCO, CEULIN GIUSEPPINA, CECCHINATO WELMA, ved. MILAN, CECCHINATO GIANNI, CECCHI LILIANA, CECARELLI ERMINIA, CAVANI MARGHERITA, CAVALLINI MAURO, CAVALLINI FRANCO, CAVALIERI GIUSEPPE, CAUZ ADELE, CORNI CATERINA, CATTANI GIORGIO, CASTELLARO ELIO, CASTELLARI NINO, CASTAGNETTI VIRGINIA, CASONATO GIANCARLO, CASELLATO FANNI, CASCIONE MICHELE, CASCELLA GIOVANNI, CASAPIERI ROBERTO, CASANOVA RITA, CARUGATI EGIDIO, CARTASEGNA GIORGIO, CARTASEGNO ATTILIO LIVIO, CARRARO MIRKA, CARRAI IVO, CARRAI GIACOMINA, CARRAI ADELINO, CARPANESE ENZO, CARNIO CLAUDIO, CARLI DINO, CARBONARI GINO, CARAMORI BRUNA, CAPURRO PIERINO, CAPOCCETTI CARMELA, CAPELLO TERESA, CANTON OLGA, GENTILE ANDREA, GANCIANO GIUSEPPE, CANELLA GIULIANA, CANAL MARIA, CANAL GERMANO, CAMPEOTTO PAOLO, CAMBI FABIO, CAMATTA ANTONIAZZI VITTORIO, CAMANZI MAURIZIO, CAMANZI CARLO, CAMANZI GIUSEPPE, CALORI VALERIA, CALLEGARO GIUSEPPE, CALDIRON MARIO, BUSATO MARIO, BRINI ALMA, BOVO LINA, BRIODA ANTONIO, BRAZZOLOTTO CLAUDIO, BRANDALISE GRAZIELLA, BRAMARO ULDERICO, BRACALI ALDO, BOTTACCI ARMANDO, BOZZI LEOPOLDO, BOVO BELLINO, BOSCOLO PASQUALE, BOSCOLO GIORGIO SASSARIOLO, BOSCOLO GIANNI, BOSCOLO CHIELON FIORELLO, BOSCOLO ANZOLETTI CLAUDIO, BOSCOLO ARGENTINO CHIELON, BORTOLOSSI GIUSEPPE, BORINI FRANCO, BONORA MARIA MASSAFERRO, BONIFAZI ROMOLO, BONFATTI ANGELO, BONELLO ARGENIDE, BONAZZA GIUSEPPE, BONANOMI VALENTINA, BOLORIN TRANQUILLO, BOLLARIN RINO, BOGLIETTI CARLO, BOCCIA ANTONIO, BOCCANERA FRANCESCO, BOBBO VITTORIO, BOBBO UMBERTO, BOBBO MARIO, BOBBO BRUNO, BISSO AURELIO, BISSACCO ATTILIO, BISCETTI ANTONELLA, BIONDO VITO, BIONDI ATENE, BIOLO MARIO, BIGNOZZI COLOMBO, BIGLIARDI MARCO, BIGHI ALESSANDRO, BIANCHI ROBERTO, BEVILACQUA GIANCARLO, BETTETTO PAOLO, BERTOTTI NORMA, BERTON ZENO, BERTOLINI ARCANGELO, BERNI MARIA LUISA in SABELLI, BERNARDI LUCIA, BERNARDI LEDUINA, BERGONZONI SERGIO, BERGONZINI EGO, BERARDI FULVIO, BENVEGNU` ANTONIO, BENETTI UGO, BENETTI LIDIA, BENETTI DINO, BELTRAMO LUIGI, BELNATO GIUSEPPE, BELLUMAT EZIO, BELLOMO ANTONIO, BELLO BRUNO, BELLINI VITTORIO, BECCARO RENATO, BECCARI GIANLUIGI, BATUELLO LUIGI, BARTARELLI ANNA, BARSOTTINI CHIARA, BARONTINI FRANCYS, BARONI PATRIZIA, BARBANTI DANIELA, BARAVELLI FRANCO, BANIN LAURO, BANCHELLI LORIS, BALZAN CORRADO, BALLARINI EUGENIO, BALLABIO SILVANA, BALDO GIUSEPPE, BALDINI MIRELLA, BALDINI GIORGIO, BALDELLI GUIDO, BALDASSIN ROSA, BALDAN LINO, BALBI ROBERTA, BADIN GIUSEPPE, BACCO GASTONE, BACCI FOSCO, BABINI ITALO, BABINI DOMENICO, AVALLIERI ERNESTO, ASTOLFI UMBERTO ANGELO, ARTAZ PAOLA, ARRIGONI FAUSTO, ARFELLI CESARE, ARCURI GIOACCHINO, ANTONICELLI PAOLO, ANTONICELLI LEONARDO, ANTONELLI GIORGIO, ANTOLINI GIACOMO, AUGUSTI ANNA, ANDRETTO GRAZIANO, AMBROSINO ALBERTO, AMATO VITTORIA, ALVISI GIANCARLO, ALVISI ANNA MARIA, ALTOMONTE SALVATORE, ALFIERO DOMENICO, ALCAMISI GIUSEPPE, ALBERTI LUIGI, ALBERGO ETTORE, AGRO` GERLANDO, AGNOLETTO SERGIO, AGNOLETTO MAURO, ACCORSI GIANGIORGIO, ACCARDI TERESA, ABBONDANDOLO ANGELO, MENALDO EMILIA, LUZZATELLO PALMIRA, TOSATO MARISA, TOSATO STENO, MATTERALIA NERONE, TARGA MALVINA, MAZZOTTI ERMES, ZINZANI EVASCO, MICHELACCI GIOVANNI, MASI PAOLA, MASI ALFIERO, MONTI CRISTINA, GAMBALETTA GIACOMO, TAMBURINI ANGELO, TAMBURINI MAURO, MASI LUCIANO, MORLOTTI MAURO, ESPOSITO SIMONETTA, BEZZI SERAFINA, RAMBELLI DANILO, BELLONI ALFONSINA, BACCARINI IVAN, BARONCINI ELENA, CORENI MAURIZIO, MATTIELLO GIORGIO, ANTONELLI RENATO, MICHIELON GIOVANNA, VIOLA BIANCA, FACCI MARIA, SALVATO LUCIANO, BALDASSIN ROSANNA, RAVASSIO MARIO, FORTE EMANUELE, ROSESTOLATO PAOLO, CASADIO GLAUCO, DRAGONI SALVATORE, CICOGNANI ERMES, VARETTO DANILO, CASADIO ELSA, GIACOMINI LAURO, ORTICHI VERALDO, PADOVANI LUCIANO, MASETTI MARZIA, MINGHIETTI PIETRO, MASETTI CARLO, PLAZZI GIANNINA, MASSETTI GIOVANNI, MARINI FALLERO, MINGUZZI VINCENZA, ARNO` GIULIO, BUDASSI CINZIA, CERNETTI AURELIO, DAL MAGRO VITTORIO, DELL`OSTE AURORA, GENSINI SILVIO, GOZZINI MARIO, YOKOI MITSUE, LEVI ISACCO, MURABITO GIUSEPPE, NICOLAI RENATO, PARAVAGNA FULVIO, PORICATTI CLAUDIO, SALVATELLI EGIDIO, SCATTO ROSINA, TINTORI CLAUDIA, VESCIO GENNARO, LORO PRISCILLA, TORMEN GIANFRANCO, ROSSI BRUNO, POSSI MARIA, POSOCCO MARIO, PANOZZO MAURIZIO e PACCAGNELLA MAURO. Intimati Per regolamento preventivo di giurisdizione in relazione al giudizio pendente innanzi al Tribunale di Ravenna. Udita nella Pubblica Udienza tenutasi il giorno 21.11.91 la relazione della causa svolta dal Cons. Rel. Dr. Sensale. Uditi gli avv.ti N. Irti, M.S. Giannini e V. Ruffolo. Udito il P.M., nella persona del Dr. Morozzo Della Rocca, Sost.to Proc.re Gen.le presso la Corte Suprema di Cassazione che ha concluso per l`inammissibilita` del ricorso o, in subordine, per l`affermazione della giurisdizione dell`autorita` giudiziaria ordinaria.
Fatto
Con citazione del 27 febbraio 1988, cinquantasei ``clienti`` della s.p.a. Previdenza, con la quale avevano stipulato contratti o avuto rapporti negoziali, direttamente o in prosecuzione di precedenti rapporti instaurati con la s.p.a. Reno, autorizzata a svolgere attivita` fiduciaria e di revisione, convenivano dinanzi al Tribunale di Ravenna l`on. Renato Altissimo, Ministro dell`industria all`epoca delle vicende narrate in citazione, per sentirlo dichiarare responsabile di illeciti aquiliani con riferimento al c.d. ``caso Sgarlata`` (che aveva coinvolto le suindicate societa`) e condannare al risarcimento dei danni in loro favore. Deducevano che, a seguito di una ispezione amministrativa, che aveva portato alla luce gravi carenze ed irregolarita` nell`amministrazione e nella tenuta della contabilita`, il 29 ottobre 1983 era stata revocata l`autorizzazione all`esercizio dell`attivita` fiduciaria e di revisione da parte della soc. Reno (di cui era dominus Luciano Sgarlata), alla quale la soc. Previdenza, anch`essa societa` fiduciaria e di revisione, di cui erano azionisti lo stesso Sgarlata e la di lui moglie, si dichiarava pronta a subentrare. Il 17 novembre 1983 il Ministro consentiva il trasferimento dei contratti e in pendenza di esso sospendeva la pubblicazione del decreto di revoca sulla gazzetta ufficiale. Della vicenda i clienti della Reno ricevevano generiche e devianti informazioni, senza che ne fossero svelati i reali motivi. Nonostante il riscontro di irregolarita` della gestione della Previdenza da parte della Guardia di finanza agl`inizi del 1984, la richiesta della Consob al Ministro di esprimersi in ordine alla riconducibilita` dei servizi di amministrazione fiduciaria all`attivita` propria della Societa` fiduciaria (4 gennaio 1984), la successiva richiesta della Banca d`Italia al Ministro di compiere accertamenti sull`attivita` finanziaria della Previdenza, difficilmente riconducibili in quella fiduciaria (8 febbraio 185) ed una nota con la quale la Consob vietava l`operazione denominata ``Amministrazione servizi fiduciari``, la raccolta di denaro, da parte della Previdenza era continuata con altro mandato, che prevedeva l`acquisto di titoli ``Borgosesia``, non preventivamente archiviato dalla Consob. Il 20 marzo 1985 il comitato dei commissari riferiva che la Previdenza aveva svolto, senza autorizzazione, attivita` che integravano fattispecie di cui all`art. 45, 3 comma, del T.U. delle leggi sull`esercizio delle assicurazioni private, ma cio` non veniva reso noto. Il Ministro, che ne era a conoscenza, non solo non aveva divulgato la cosa, ma aveva omesso di agire come la situazione richiedeva. Anzi, in interviste concesse ad alcuni quotidiani aveva affermato che, al momento, sembrava non esservi nulla per poter procedere nei confronti dello Sgarlata, poiche` dal punto di vista formale tutte le condizioni erano state rispettate; che si era accertato non esservi, allo stato, inadempimenti nei confronti dei fiducianti ne` rilievi di costoro nei confronti della societa` fiduciaria; che per i crediti a scadere le ulteriori garanzie offerte rafforzavano la posizione dei fiducianti e apparivano ragionevolmente adeguate per assicurare i prossimi adempimenti. Il Ministro dava atto, inoltre, che l`attivita` della Previdenza denominata ``servizi fiduciari`` era cessata ed assicurava che il Ministero avrebbe vigilato a che l`amministrazione dei mandati e degl`investimenti gia` acquisiti fosse continuata con tutte le necessarie cautele e che sarebbe proseguito l`approfondimento e la conclusiva predisposizione degli strumenti possibili per la migliore salvaguardia della posizione dei fiducianti. La inadempienza della Previdenza veniva, invece, evidenziata il 4 giugno 1985 da un gruppo di agenti del Veneto, ai quali risultava che essa ammontava a circa sette miliardi. Di qui la contestazione di gravi irregolarita` alla Previdenza, che il 16 ottobre 1985 veniva posta in liquidazione coatta amministrativa. Secondo gli attori, i fatti esposti rivelavano una gravissima leggerezza nella conduzione dell`attivita` di vigilanza: in particolare quelli relativi al trasferimento della massa fiduciaria da una societa` all`altra, entrambe dominate dallo Sgarlata; quelli relativi alla mancata informazione dei fiducianti sulla reale situazione, e sulla gravita` di essa, ed alle assicurazioni fornite dal Ministro circa la tutela dei risparmiatori; quelli relativi al controllo dei mandati fiduciari, limitato a cinquecento su ottomila; quelli relativi al benestare dato al trasferimento di novantanove contratti, per 16 miliardi, ben oltre l`11 novembre 1983: comportamenti tutti lesivi del diritto dei fiducianti all`integrita` del patrimonio ed alla libera determinazione nello svolgimento dell`attivita` negoziale relativa al patrimonio. Pendente il giudizio davanti al Tribunale di Ravenna, nel quale sono intervenuti numerosi altri, ex clienti della soc. Reno e Previdenza, il convenuto ha proposto istanza di regolamento preventivo di giurisdizione, cui hanno resistito con controricorso due soltanto degli attori, ossia Alberto e Diego Rubboli, che hanno chiesto la condanna del ricorrente al risarcimento dei danni ai sensi dell`art. 96 c.p.c.. Il ricorrente ha depositato memoria.
Diritto
1. Dopo avere sottolineato la costante attivita` di vigilanza espletata, ai sensi dell`art. 2 della legge 23 novembre 1939 n. 1966, in qualita` di Ministro per l`industria, commercio e artigianato, e la singolarita` di un`azione di responsabilita` aquiliana, fondata sull`art. 28 cost., esercitata esclusivamente nei confronti del titolare dell`organo amministrativo cui si fa risalire la causazione del danno, senza che cio` potesse eventualmente essere giustificato dalla cessazione del rapporto organico determinato dalla commissione di un reato da parte del medesimo, il ricorrente chiede che sulla controversia pendente davanti al Tribunale di Ravenna sia dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Egli osserva che il secondo e il terzo comma dell`art. 41 cost., laddove in particolare prescrivono che l`iniziativa economica privata non debba contrastare e debba essere indirizzata e coordinata a fini sociali, attengono al contenuto originario del diritto d`impresa o d`iniziativa economica privata; e che il potere di vigilanza sulle societa` finanziarie e di revisione costituisce una particolare enucleazione del limite attinente alla utilita` sociale, che e` immanente al diritto d`impresa fin dal suo sorgere. Da cio` il ricorrente trae il corollario che, nell`esercizio del potere di vigilanza, non si incide e non si puo` incidere ne` sul diritto d`impresa ne` - direttamente - su quello dei suoi aventi causa, ma, se mai, solo su situazioni d`interesse legittimo, tanto piu` che l`attivita` di vigilanza e` compresa tra quelle di ``alta amministrazione``, immediatamente attuative di un indirizzo politico e caratterizzate da un latissimo margine di discrezionalita`. Non potendosi lamentare, nel caso concreto, il mancato esercizio del potere e prospettandosi doglianze circa le modalita` di tale esercizio, il giudice ordinario difetterebbe di giurisdizione, anche a proposito della ritardata pubblicazione sulla gazzetta ufficiale del decreto di revoca, nei confronti della soc. Reno, dell`autorizzazione all`esercizio dell`attivita` fiduciaria e di revisione emesso il 29 ottobre 1983, in quanto la data di pubblicazione fu stabilita in relazione ad una valutazione di mera opportunita` circa la sua incidenza sul mercato finanziario con specifico riferimento alla tutela dei fiducianti. Diversamente opinando - conclude il ricorrente - sarebbe sempre possibile coinvolgere la responsabilita` dell`autorita` di vigilanza, che verrebbe a rispondere per fatto altrui, allorche` l`ente vigilato determini danni a terzi. Nella memoria, il ricorrente ha ulteriormente precisato la propria tesi, nel senso che l`interesse dei risparmiatori alla corretta esecuzione dell`incarico fiduciario e` giuridicamente rilevante nell`ambito del rapporto di fiducia con la societa`, ma non assurge a diritto soggettivo verso l`organo titolare del potere di vigilanza, in quanto questo implica la valutazione di svariati e complessi interessi e non solo di quelli dei fiducianti, da considerarsi terzi rispetto al rapporto pubblicistico di vigilanza e non gia` (come pero` si era dedotto nel ricorso) aventi causa della societa` fiduciaria assoggettata a quel potere. Portando alle logiche conseguenze il suo discorso, il ricorrente, nel corso della discussione orale, ha osservato che la fonte della pretesa responsabilita` e` costituita da provvedimenti, dei quali si sarebbe dovuto chiedere a suo tempo l`annullamento (e cio` non e` avvenuto) e che, non potendo il giudice ordinario dichiararne la illegittimita`, non c`e` piu` alcuna giurisdizione. 2. Preliminare all`esame della prospettata questione di giurisdizione (anzi, all`accertamento della esistenza stessa di una questione di tale contenuto e, quindi, dell`ammissibilita` della istanza di regolamento) e` il rilievo che le parti attrici nel giudizio pendente dinanzi al Tribunale di Ravenna hanno dedotto la responsabilita` dell`odierno ricorrente sotto due diversi aspetti: l`uno, riferito all`attivita` di vigilanza e di controllo esercitata dal titolare dell`organo ad essa preposto; l`altro correlato, piu` latamente e al di fuori di quell`attivita`, alle informazioni che egli avrebbe omesso di dare ai risparmiatori o che avrebbe dato in modo inesatto e addirittura deviante. Sotto il primo profilo si e` sostenuto che - revocata l`autorizzazione all`esercizio dell`attivita` fiduciaria da parte della soc. Reno (nei cui confronti erano state accertate gravi carenze ed irregolarita` amministrative e contabili) - si era consentito che ad essa subentrasse, nei rapporti con i risparmiatori, la soc. Previdenza, senza considerare che entrambe erano, di fatto, nelle mani di Luciano Sgarlata cui quelle carenze ed irregolarita` si dovevano far risalire; che il ritardo nella pubblicazione del provvedimento di revoca aveva lasciato i risparmiatori all`oscuro della gravita` della situazione ed aveva impedito loro di assumere eventuali iniziative a tutela del loro patrimonio; che, anche successivamente, l`attivita` di controllo era stata esercitata con grave leggerezza ed in modo poco rispettoso delle legittime attese dei risparmiatori; che il commissario permanente presso la soc. Previdenza aveva cosi` male vigilato da limitare il controllo a cinquecento contratti su ottomila e da consentire il trasferimento a detta societa` di novantanove contratti, per un importo di circa sedici miliardi di lire, stipulati dopo l`unici novembre 1983, ossia dopo la revoca dell`autorizzazione all`esercizio dell`attiv
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Sentenza n. 3005 del 23/06/1989
Corte di Cassazione civile
1989-06-23
Sentenza della Cassazione Civile n° 3005 del 23/06/89 Sez.Unite
Giurisdizione civile - Giurisdizione ordinaria e amministrativa - Impiego pubblico - Enti pubblici - Personale dell`ufficio per l`accertamento e la notificazione degli sconti farmaceutici - Ammissione in servizio presso l`INAM ex legge n. 653 del 1979 - Trasformazione del precedente rapporto di natura privatistica - Configurabilita` - Esclusione - Controversie su crediti del lavoratore inerenti a detto precedente rapporto - Giurisdizione del giudice ordinario - Persistenza - Subingresso dell`INAM e poi del Ministero del tesoro, ufficio liquidazioni - Necessita`.
Lavoro (rapporto di) - Retribuzione - Determinazione - Erogazioni non corrispondenti ad obblighi normativi o contrattuali - Inclusione - Condizioni - Fattispecie.
REPUBBLICA ITALIANA
In nome del popolo italiano
La Corte Suprema di Cassazione
SEZIONI UNITE CIVILI Composta dagli Ill.mi Sigg. Magistrati: Dott. Gaetano LO COCO Pres. di Sez. ff. di Primo Presidente `` Adriano COLASURDO Consigliere `` Manlio CRUCIANI `` `` Onofrio FANELLI `` `` Giuseppe CATURANI `` `` Antonio IANNOTTA `` `` Marcello TONDO Rel. `` `` Girolamo GIRONE `` `` Alfredo ROCCHI `` ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso iscritto al n. 6674-83, del R.G.AA.CC., proposto da MINISTERO DEL TESORO - Ufficio Liquidazioni - in persona del Ministro in carica, elettivamente domiciliato in Roma, Via dei Portoghesi n. 12 presso l`Avvocatura Generale dello Stato, che lo rappresenta e difende ope legis; Ricorrente contro FERRUZZI Paola, MASTROPIETRO Eda, RICCETTI Luciano, IOANNUCCI Giuseppina, NOCERINO Raffaele, CALABRETTA Salvatore, VALCI M. Luce, FLAMINI Mirena, CHIOCCA Mariella, VARI Elena, LE FOCHE Elisa, MUNZI Marcella, PETROLATI Anna, FIGLIUOLI Marco, FIGLIUOLI Carlo, PIRO M. Grazia, SARACENO Igina, DIACO Salvatore Giovanni, SCANO Stefania, ROMANO Enrico, COGGIATI Natalina, COSENTINO Marina, VENA Rodolfo, CHIAROLANZA Clara, NERI Claudia, CIPOLLONE Luigi, SOZIO Maria Pia, VITELLI Enrichetta, VIRGINIO M. Cecilia, QUARANTA Sergio, TAFFI Carlo, AGLIO Anna, GALTELLI Rita, LAGINESTRA Raffaele, DIGIACOMOANTONIO Rosaria, COSICA Rita, ZAMPERONI Gabriella, GAGNONI Alessandra, DI LORETO M. Teresa e SALTA Sandro, tutti elettivamente domiciliati in Roma Via Antonio Mordini n. 14 presso lo studio degli avvocati Franco Salvago e Paolo Antonucci che li rappresentano e difendono giusta delega a margine del controricorso; Controricorrenti e contro MURRO Pasqualino, MORICI Paolo, MONACO Paolo, BARBARISI Luigi, GHEZZI Massimo, GALLOTTA Carmine Giovanni, MARTELLUCCCI Oliva, SOLINAS Tiziana, SALVITTI Silvia, PIERI Piero, DI COSTANZO Maria Grazia, FERRANTE Ubaldo, DI RIENZO Elisabetta, CAPRI Vilberto, FIORENTINI Graziella, DI GIACOMO Anna Maria, IADICICCO Rosanna, VALENZI Mario, LABATE Roberto, SERAFINI Edmondo, DI PILLO Alba, SALATIMO Giuseppe, FERRAZZA Alessandro, GIANGRECO MAROTTA Giancarlo, AMODEO Francesco Paolo, HILBRAT Carlo, RUFFINI Manuela, SGANGA Anna, DE SIMONI Loretta, TRIPODO Bettino, CRAPIO Bruno, VALENZI Alfredo, ARIOLA Mario, ZAMPAGLIONE Rocco, PAVIA Maria Lucia, AGOSTINO Luciano, OFFAGNE Anna, DI PASTENA Leonardo, SCANUI Salvatore, VALASTRO Filippo, VERTONE Maria Cristina, PIETRONI Nanda, MALERBA Colomba, ADDARI Marcello, TROPEA Lucia, PUCELLO Cesare, PALA Bastiana, GOTTONE Laura, PETTORALI Anita, ZIANTONI Maria Cecilia, MORICHETTI Fiorella, LIBERATI Roberto, DE AMICIS Marcella, BIANCO Loreto, ZOPPETTI Rosalba, SARACONI Osvaldo, e PENSABENE Rosalia; Intimati Avverso la sentenza del Tribunale di Roma - Sezione Lavoro - depositata il 17.5.1983; Udita nella pubblica udienza, tenutasi il giorno 18 Giugno 1987, la relazione della causa svolta dal Cons. Rel. Tondo; Udito l`Avv. Antonucci; Udito il Pubblico Ministero, nella persona del Dr. Evandro Minetti, Sostituto Procuratore Generale presso la Corte Suprema di Cassazione, che ha concluso chiedendo il rigetto del ricorso.
Fatto
Con ricorso al Pretore di Roma del 21 aprile 1979, Pasqualino Murro ed altri 97 dipendenti dell`Ufficio per l`accertamento e la Notifica degli Sconti Farmaceutici (U.A.N.S.F.) esponevano che l`Ufficio, sin dall`anno 1958, aveva sempre corrisposto a tutto il personale della sede centrale, in occasione del rendiconto dell`anno precedente, una gratifica rapportata alle retribuzioni in atto nel dicembre dell`anno di riferimento, e che nell`anno 1973, cui risaliva l`ultima erogazione da parte dell`Ufficio, l`emolumento era stato corrisposto in misura dello 80% della retribuzione globale dell`anno precedente; che numerosi dipendenti, allorche` la corresponsione era, nel 1973, cessata, avevano adito il Pretore di Roma, che, con sentenza del 30 gennaio 1972, riconosciuta la natura retributiva dell`emolumento, aveva condannato l`Ufficio a corrisponderlo nella anzidetta misura; che, nonostante la conferma della sentenza da parte del Tribunale di Roma ed il rigetto del conseguente ricorso per cassazione, l`U.A.N.S.F. non aveva erogato la gratifica ai non partecipanti al giudizio, nonche`, negli anni successivi, ad alcuno dei dipendenti addetti alla sede centrale, tanto che questi erano stati costretti a promuovere altri giudizi; che, in particolare, l`emolumento non era stato corrisposto ad essi esponenti nemmeno per l`anno 1977; tutto cio` premesso, i ricorrenti chiedevano la condanna dell`Ufficio al pagamento dell`emolumento relativo all`anno 1977 (bilancio 1978), nella misura dell`80% della retribuzione in atto nel mese di dicembre. Con sentenza del 13 dicembre 1979, il Pretore adito accoglieva le domande ed il Tribunale di Roma, pronunciando sull`appello proposto da Commissario liquidatore dell`Inam, succeduto nei rapporti contenziosi all`U.A.N.S.F., confermava la decisione di primo grado. Riteneva infatti il Tribunale di doversi conformare alla propria giurisprudenza sul tema, confermata dalla Corte di Cassazione con sentenza n. 953 del 30 novembre 1977, secondo cui la gratifica in esame, anche se sorta per mera liberalita` aveva poi acquistato carattere di obbligatorieta`, essendo diventata oggetto di un uso contrattuale, formatosi per il fatto della costante erogazione dell`emolumento, collegato in via generica al semplice fatto della prestazione lavorativa ed esteso indistintamente a tutti; i dipendenti o ad una data categoria di essi, cosi` da ingenerare in costoro il diritto alla corrispondente attribuzione patrimoniale. Avverso questa sentenza il Ministero del Tesoro - Ufficio Liquidazioni (costituitosi gia` nel corso del giudizio di appello, ai sensi dell`art. 77 l. 23 dicembre 1978, n. 833 e dell`art. 1 d.l. 30 aprile 1981, n. 168, conv. con modif. in l. 27 giugno 1931, n. 331, in sostituzione del soppresso Inam), ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi di annullamento. Gli intimati indicati in epigrafe hanno resistito con controricorso ed hanno depositato memoria.
Diritto
Con il primo motivo, l`Amministrazione ricorrente, deducendo ``difetto di giurisdizione dell`autorita` giudiziaria Ordinaria a conoscere della presente controversia``, assume che, avendo la l. 24 dicembre 1979, n. 653 disposto la immissione in servizio in soprannumero, presso le casse mutue provinciali di malattia di Trento e Bolzano e presso l`Inam, del personale assunto dell`Ufficio per l`accertamento e la notifica degli sconti farmaceutici anteriormente al 1 giugno 1977 con rapporto di lavoro a tempo indeterminato (art. 1 comma 1 ), il rapporto di lavoro cosi` costituito, integra un rapporto di pubblico impiego (essendo l`Inam un ente pubblico non economico) attribuito alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La censura e` infondata. Premesso che nella specie la controversia riguarda fatti anteriori alla entrata in vigore della predetta legge, va osservato che queste Sezioni Unite, con sentenza 17 maggio 1984, n. 3019, hanno gia` ritenuto che, nella specie, non e` nemmeno configurabile una trasformazione del precedente rapporto di lavoro privatistico in un rapporto di pubblico impiego, perche` l`art. 1 dell`invocata l. n. 653 del 1979 espressamente stabilisce che l`anzidetto personale ``e` immesso in servizio (presso l`Inam) in soprannumero, previa risoluzione ad ogni effetto del precedente rapporto``. Inapplicabili sono pertanto i principi giurisprudenziali in tema di trasformazione del rapporto, rimasto unico e continuativo (sui quali v. sent. 11 maggio 1984, n. 2873; 3 marzo 1983, n. 2312), ed assolutamente indubbio e` che dell`originario rapporto, definitivamente estinto, debba continuare a conoscere, trattandosi di rapporto di lavoro privato, il giudice ordinario. Con il secondo mezzo si deduce difetto di legittimazione passiva dell`Inam e quindi del Ministero del Tesoro, in relazione alle pretese oggetto della presente controversia. Anche questa censura non coglie pero` nel segno, essendo assorbente rilevare che la stessa Amministrazione ricorrente, nell`invocare l`Accordo stipulato il 7 marzo 1988 presso il Ministero del lavoro e della Previdenza Sociale per disciplinare la successione dell`Inam nei beni, nei rapporti e nelle attivita` dell`U.A.N.S.F., riferisce che nello stesso accordo e` espressamente stabilito che ``tutti i rapporti giudiziari in corso, posti in essere dall`U.A.N.S.F., riferisce che nello stesso accordo e` espressamente stabilito che ``tutti i rapporti giudiziari in corso, posti in essere dall`U.A.N.S.F. fino alla stipula del presente atto ed inerenti allo svolgimento della attivita` di cui sopra, sono trasferiti all`Inam che subentra nei rapporti stessi nell`interesse di tutti gli Enti costituenti l`U.A.N.S.F.``. Ora se e` esatto che tra i rapporti trasferiti non possono ricomprendersi i rapporti di lavoro con il personale, dovendo essere tali rapporti previamente risolti, come si e` visto, ad ogni effetto, parimenti indubbio e` che sono stati invece trasferiti all`Inam i rapporti obbligatori sorti in capo all`U.A.N.S.F. in dipendenza degli ora detti rapporti di lavoro, compresi quelli derivanti dall`operato risoluzione di questi ultimi rapporti. Innegabile e`, infatti, che trattasi di rapporti giuridici posti in essere dallo Ufficio nello svolgimento della propria attivita` istituzionale. Con il terzo motivo, denunciandosi violazione e falsa applicazione dell`art. 3 cod. proc. civ. e vizio di motivazione su punti decisivi, si censura la sentenza impugnata per aver dato per scontato l`identita` della fattispecie dedotta in lite con quelle gia` in precedenza esaminate dallo stesso Tribunale di Roma e dalla sentenza n. 953-1978 della Corte di Cassazione e per aver, comunque, inadeguatamente motivato sui punti decisivi dell`esser la gratifica condizionata all`esistenza di utili di bilancio e della determinabilita` della misura della gratifica stessa. Relativamente alla violazione di legge (che non puo` essere ovviamente riferita all`indicato art. 3 cod. proc. civ.) e` sufficiente osservare che la costruzione dell`obbligatorieta` della gratifica in conseguenza della formazione di un uso contrattuale, contenuta nella sentenza n. 953-1978 di questa Corte (cui la sentenza impugnata si e` uniformata), corrisponde ad un indirizzo ormai risolto, secondo cui le erogazioni del datore di lavoro, che non sono imposte dalla legge, dal contratto collettivo o da pattuizione individuale, si devono considerare quale ne sia la denominazione, come facenti parte della retribuzione se siano corrisposte continuativamente ed ad una generalita` di dipendenti, assumendo, per effetto della prassi, anche se limitata ad una sola azienda, la natura di emolumento dovuto per uso aziendale (v. sent. 19 gennaio 1985, n. 173; 26 novembre 1985, n. 5870). Quanto poi alla acritica adesione del Tribunale di Roma alla ripetuta sentenza n. 953 del 1978, senza tener conto della peculiarita` della fattispecie, e` appena il caso di rilevare che la identita` della fattispecie era fuori di discussione, riguardando il precedente proprio la gratifica in questione. Rivolta contro apprezzamento di fatto adeguatamente motivato e quindi inammissibile in questa sede di legittimita`, e` la censura relativa alla esistenza di utili di bilancio come condizione per la elaborazione della gratifica. Il Tribunale ha, al riguardo, correttamente precisato che la gratifica era collegata non gia` ad ``utili di bilancio``, ma agli interessi attivi accreditati sul conto corrente bancario dalla sede centrale dell`Ufficio; interessi la cui esistenza doveva ragionevolmente presumersi anche per gli esercizi successivi all`anno 1972, essendo stato l`ammontare di essi sempre superiore, sin dal 1969, alla somma messa a disposizione per l`erogazione della gratifica. Quanto infine alla determinabilita` dell`ammontare di quest`ultima, la sentenza impugnata ha osservato che la determinabilita` sussisteva in base agli obiettivi criteri dello ammontare degli interessi attivi, da un lato, e dallo ammontare dello stipendio di dicembre, dall`altro; e che, in particolare, incensurabile era la valutazione equitativa effettuata dal Pretore, ai sensi dell`art. 432 cod. proc. civ., in base alla quale la gratifica era stata riconosciuta nella misura dello 80% dello stipendio in atto nel mese di dicembre dell`anno di riferimento, posto che questa era stata la misura dell`ultima gratifica corrisposta prima della sospensione e che, quanto meno negli anni 1966 e 1969, la erogazione era avvenuta nella misura del 100% e cio` anche quando (nel 1966) l`ammontare degli interessi attivi aveva dovuto essere integrato per consentire che la gratifica di bilancio fosse pari allo stipendio percepito. Trattasi, all`evidenza, di apprezzamenti di fatto congruamente motivati, che si sottraggono al sindacato di legittimita`. Il ricorso deve essere dunque rigettato, con condanna del Ministero ricorrente alle spese, liquidate come in dispositivo.
P.Q.M
La Corte, pronunciando a Sezioni Unite, rigetta il ricorso e condanna il Ministero del Tesoro - Ufficio Liquidazioni al pagamento, in favore delle parti costituite, delle spese del giudizio di cassazione, che si liquidano in lire 1.549.000= ivi comprese lire 1.500.000, per onorari di avvocato. Cosi` deciso in Roma il 18 giugno 1987.
Codice procedura civile, Art. 3
Codice procedura civile, Art. 432
LS. 24/12/1979 Num. 653 Art. 1 |
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